הדפסה
גרסת PDFבמובנים רבים, הסכנה גדולה פי כמה כאשר מדובר ביועץ משפטי א-פוליטי, משום שיועץ משפטי פוליטי באופיו נתון תמיד למידה של פיקוח ציבורי, מידה שנחסכת כמעט כליל מיועץ משפטי "עצמאי". יועץ משפטי פוליטי באופיו הנכשל בניהול התביעה של שערורייה רבתי, או מנצל לרעה את סמכויותיו כדי לתבוע יריבים פוליטיים, מכתים את הממשלה, וזו מסתכנת בתגובת הציבור בקלפי. הדבר מספק תמריץ שלילי נגד חריגתו של היועץ המשפטי מגבולות סבירים, ומדרבן את עמיתיו הפוליטיים לרסנו או להחליפו אם יתעלם מגבולות אלה. במקרה של יועץ משפטי עצמאי, לעומת זאת, הגבולות היחידים הם אלה שמציב אופיו של הנושא בתפקיד; וככל שייראו החלטותיו לא נאותות בעיני הציבור, כמעט שאין אמצעים לסלקו.
הדבר תקף עוד יותר בכל הנוגע לתחום המדיניות. יועץ משפטי פוליטי באופיו העושה לו מנהג לסכל מדיניות ממשלתית יסולק עד מהרה מתפקידו, אך הממשלה עומדת חסרת אונים אל מול תכתיביו של יועץ משפטי עצמאי, המייצג לכאורה עמדה א-פוליטית (שכמובן אינה קיימת בשאלות מדיניות). וחשוב מכך: יועץ משפטי פוליטי יחזיר את זכות השיפוט לגבי מידת הנאותות של מדיניות מסוימת למקומה הראוי – לידי נציגיהם הנבחרים של המצביעים, ובסופו של דבר לידי המצביעיםעצמם, אשר יגמלו לממשלה או יענישו אותה על החלטותיה ביום הבחירות. כמו כן, הציבור לא יישאר חסר אונים אם היועץ המשפטי יאשר עניין לא חוקי בעליל: תמיד ניתן לעתור נגד המדיניות לבית המשפט.
סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה התרחבו באופן לא מבוקר במשך קרוב ליובל שנים, וזאת בגין תפישה מעוותת של המשרה כתפקיד שיפוטי וא–פוליטי. על רקע תפקידם המתרחב בהתמדה של בתי המשפט בישראל, יש במשרת היועץ המשפטי כיום משום פלישה מאיימת של הרשות השופטת לתחומה של הרשות המבצעת, הפקעה גוברת של זכויות הבוחר לקבוע את גורלו, במדינה הסובלת זה כבר ממצב עניינים שבו מערכת המשפט פעילה יתר על המידה וכוחם של המצביעים נחלש והולך. הגיעה השעה לתקן את המעוות ולהשיב את הסמכויות שהתגלגלו לידי היועץ המשפטי לממשלה שנבחרה כדי להפעילן.
אוולין גורדון היא עיתונאית הכותבת על ענייני חוק ומשפט.
הערות
1. אמיתי – אזרחים למען מנהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל, בג"ץ 4634/93, 4287/93, 4243/93, פסקי דין של בית המשפט העליון בישראל מז (5), עמ' 441 (להלן: אמיתי). מאחר שהחלטת בית המשפט נגעה בעיקר לעניין רפאל פנחסי, ופנחסי עצמו היה בין המשיבים לעתירה, נודע פסק הדין כפסק דין פנחסי.
2. ג'רוזלם פוסט, 4 ביולי, 1962.
3. יחיאל גוטמן, היועץ המשפטי לממשלה נ' הממשלה (ירושלים: עדנים, תשמ"א), עמ' 48.
4. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 52.
5. כהן היה שר במשך שבעה חודשים בלבד, אך הוסיף לכהן כיועץ המשפטי לממשלה בשמונה השנים הבאות. הוא נדחק ממשרד המשפטים לא מפני שנמצא טעם לפגם בתפקידו הכפול, אלא בשל פוליטיקה קואליציונית רגילה: שבעה חודשים לאחר שכהן התמנה לשר, עלה בידי בן-גוריון לשכנע מפלגה נוספת להצטרף לממשלתו, והוא נזקק לתיק שיוכל להציעו לשותפים החדשים. כהן, שלא היה נציג רשמי של מפלגה כלשהי, היה המטרה הנוחה ביותר לפיטורים כדי לפנות את תיק המשרד הנחוץ.
6. הארץ, 30 במאי, 1954.
7. הארץ, 29 באוקטובר, 1962.
8. הארץ, 29 באוקטובר, 1962.
9. הארץ, 3 בפברואר, 1966.
10. הארץ, 24 באוקטובר, 1960.
11. הארץ, 8 בדצמבר, 1964.
12. פרוטוקול ועדת המשנה של הכנסת לחוקי יסוד, 5 ביוני, 1968, עמ' 6.
13. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 211.
14. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 275.
15. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 232.
16. פרוטוקול ועדת המשנה של הכנסת לחוקי יסוד, 5 ביוני, 1968. ראה, למשל, את דבריהם של יושב ראש הוועדה חיים צדוק: "שר המשפטים יכול ליטול לעצמו את כל הסמכויות של היועץ המשפטי" (עמ' 8); ושל היועץ המשפטי לממשלה לשעבר, חבר הכנסת משה בן-זאב: "נראית לי ביסודה ההצעה ששר המשפטים יוכל ליטול לעצמו רק אותן סמכויות של היועץ המשפטי הנתונות לו בחוקים שהוא ממונה על ביצועם, אך שרים אחרים לא יוכלו ליטול לעצמם סמכויות של היועץ המשפטי" (עמ' 6).
17. דברי הכנסת, 13 באוגוסט, 1968.
18. מאחר שראש הממשלה גולדה מאיר החליטה לקבל את דעתו של שמגר, ניתן לטעון כי הוא לא התייצב בעניין זה נגד הממשלה במלוא מובן המילה. עם זאת, היה ברור בשעתו לכל הנוגעים בדבר שמאיר בסך הכל נכנעה להחלטה שהיא חשה שלא היה ביכולתה לשנותה. זו הייתה הסיבה לכך שהמפלגות הדתיות הגיבו בניסיון ללחוץ ישירות על היועץ המשפטי, במקום לרכז את מאמציהן רק בראש הממשלה – שכן אנשיהן ידעו מי היה זה שקיבל את ההחלטה הלכה למעשה (ראה, למשל, הארץ, 24 במאי, 1970).
19. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 213.
20. הארץ, 26 במאי, 1970.
21. הארץ, 2 ביוני, 1970.
22. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 215.
23. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 216.
24. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 216-215.
25. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 244.
26. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 248.
27. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 281.
28. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 329-328.
29. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 324.
30. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 324.
31. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 325.
32. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 326-325.
33. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 331.
34. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 341-338.
35. ידיעות אחרונות, 7 באפריל, 1978
36. ג'רוזלם פוסט, 16 ביוני, 1978.
37. הארץ, 10 ביולי, 1978.
38. ג'רוזלם פוסט, 8 במאי, 1981.
39. ג'רוזלם פוסט, 8 במאי, 1981.
40. ג'רוזלם פוסט, 18 במאי, 1986.
41. ג'רוזלם פוסט, 14 בדצמבר, 1984.
42. ג'רוזלם פוסט, 31 בדצמבר, 1979.
43. ג'רוזלם פוסט, 20 בינואר, 1980.
44. ג'רוזלם פוסט, 26 באפריל, 1982.
45. ג'רוזלם פוסט, 10 ביולי, 1980.
46. ג'רוזלם פוסט, 16 במאי, 1986.
47. ג'רוזלם פוסט, 13 במאי, 1986.
48. ג'רוזלם פוסט, 13 במאי, 1986.
49. ג'רוזלם פוסט, 13 במאי, 1986.
50. קלוד קליין, מצוטט בג'רוזלם פוסט, 16 במאי, 1986.
51. הארץ, 10 בספטמבר, 1993.
52. הארץ, 10 בספטמבר, 1993.
53. ג'רוזלם פוסט, 30 באוגוסט, 1993.
54. ג'רוזלם פוסט, 10 באוגוסט, 1993.
55. אמיתי, עמ' 473.
56. ידיעות אחרונות, 9 בספטמבר, 1993.
57. הארץ, 9 בספטמבר, 1993.
58. הארץ, 9 בספטמבר, 1993.
59. ג'רוזלם פוסט, 13 באוקטובר, 1994.
60. מאחר שבית המשפט העליון עמד לאחרונה על סמכותו לבטל גם חקיקה של הכנסת, אפשר שגם חקיקה לא יהיה בה כדי להגן בשלמות על המדיניות האמורה. אך אם תהיה חקיקה, יקשה הדבר מאוד על בית המשפט, מאחר שצידוקים הנדרשים לביטול חקיקה של הכנסת צריכים להיות כבדי משקל בהרבה מצידוקים לביטול החלטה מנהלית או חוק עזר עירוני.
61. ג'רוזלם פוסט, 13 באוקטובר, 1994.
62. ג'רוזלם פוסט, 13 באוקטובר, 1994.
63. כהחלטה בענייני מדיניות, תיוג ההסכם כ"בלתי ראוי" היה עוד יותר מתמיה. יש להניח שרבים התנגדו להסכם, ובהם גם אנשי מפלגת העבודה עצמה. אך לא היה מדובר כלל במדיניות לא סבירה הגובלת בשערורייה. ראשית, הסטטוס קוו בענייני דת היה מאז ומעולם סוגיה מרכזית במערכות הבחירות בישראל, וחלק נכבד מציבור הבוחרים תומך תמיכה נמרצת בשימורו. ואכן, שחיקת הסטטוס קוו בתקופת ממשלת העבודה-מרץ שכיהנה בשנים 1996-1992 הוערכה כאחד הגורמים שהביאו לניצחונו המפתיע של נתניהו בבחירות 1996, וההתחייבות לשמר את הסטטוס קוו הייתה חלק בלתי נפרד מההסכמים הקואליציוניים של ממשלת נתניהו. אולם כאשר רבין חתם על ההסכם, הדבר שהכריע את הכף היה העובדה שהוא היה זקוק נואשות לש"ס כשותפה קואליציונית על מנת להמשיך בתהליך אוסלו. בלא ששת המנדטים של ש"ס, היה רבין מוצא את עצמו עומד בראש ממשלת מיעוט, שספק אם היה בכוחה לעשות את הוויתורים השנויים במחלוקת שתכנן. אולם ללא הבטחה זו סירבה ש"ס להצטרף לממשלה. ככל פוליטיקאי, רבין היה מוכן לוותר על נושא משני בחשיבותו בעיניו – הסטטוס קוו בענייני דת – למען השגת יעדו המדיני העיקרי: גיוס תמיכה לתהליך השלום.
64. הארץ, 12 ביוני, 1996.
65. ג'רוזלם פוסט, 13 ביוני, 1996.
66. ג'רוזלם פוסט, 4 ביולי, 1996.
67. הארץ, 13 באוגוסט, 1996.
68. גוטמן, היועץ המשפטי, עמ' 324.
69. ראה, למשל, ידיעות אחרונות, 16 באוגוסט, 1996, והארץ, 4 בדצמבר, 1996. נתניהו, שאינו נותן לאיש "לסדר אותו", בחר בדרך המוכחת הנושנה של השארת היועץ המשפטי שלו מחוץ למעגל המידע עד כמה שאפשר, עד שהלה התפטר לבסוף כיוון שחש שאינו יכול עוד להשפיע. קשה לומר שזוהי הדרך היעילה ביותר לניהול ממשלה.
70. הארץ, 22 ביוני, 1997.
71. הארץ, 8 ביוני, 1997.
72. הארץ, 20 ביוני, 1997.
73. הארץ, 4 בדצמבר, 1996. יהלום הציע ועדה שתכלול את נשיא בית המשפט העליון ושני שופטים שהוא יבחר; שני נציגים של לשכת עורכי הדין, שתבחר הלשכה; את ראש הממשלה, את שר המשפטים ושר נוסף שתבחר הממשלה; וכן את יושב ראש הכנסת ושני חברי כנסת שתבחר הכנסת (אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה).
74. הממשלה יכולה אמנם, להלכה, להשתמש בשירותיו של ארגון פרטי כדי לעתור לבג"ץ נגד חוות דעתו של היועץ המשפטי, אך סיכויי ההצלחה של מהלך כזה נמוכים, מאחר שהממשלה עצמה לא תהיה מיוצגת בבית המשפט, ומאחר שהחוק נוטה לטובתו של היועץ המשפטי.
75. הארץ, 16 במאי, 1997.
76. הארץ, 16 במאי, 1997.
77. ציטוט מתוך ההודעה שהגישה פרקליטות המדינה לבג"ץ, 12 בנובמבר, 1996.
78. רובינשטיין החליט בעניינו של נתניהו, אולם השאיר את ההחלטה בעניין הנגבי לארבל, משום שחש כי הוא נתון במצב של ניגוד אינטרסים, שהרי אשתו של רובינשטיין היא פקידה בכירה במשרד המשפטים.
79. הארץ, 21 באפריל, 1997.
80. הארץ, 23 באפריל, 1997.
81. הארץ, 23 באפריל, 1997.
82. הארץ, 15 במאי, 1997.
83. הארץ, 15 במאי, 1997.
84. הארץ, 23 באפריל, 1997.
85. ג'רוזלם פוסט, 9 בספטמבר, 1993.
86. הארץ, 24 באפריל, 1997.
87. הארץ, 15 ביוני, 1997.
88. בארצות-הברית התובע הכללי הוא חבר בקבינט, שהנשיא ממנה אותו והסנאט מאשר את מינויו. בבריטניה התובע הכללי הוא שר בממשלה, שחייב להיות גם חבר פרלמנט.
לאחרונה הסתמנה בדעת הקהל האמריקנית, אצל אמריקנים מכל קצות הקשת הפוליטית, מגמה בולטת לצמצם עוד יותר את עצמאותה של מערכת התביעה בארצות-הברית; אף כי היא מרוסנת גם כיום, יחסית לעמיתתה הישראלית. לאחרונה קמה זעקה נגד מוסד החוקר העצמאי (independent counsel), שהוקם בעקבות פרשת ווטרגייט. למרות ההצלחה שבשילוב של תובע כללי ותובע מיוחד, שהניב כתבי אישום והרשעות בפרשה, האמריקנים היו מזועזעים כל כך מהשחיתות שנתגלתה במשרד התובע הכללי במהלך השערורייה, עד שהחליטו לנסות להרחיב את אי תלותה של התביעה ברשות המבצעת. וכך, בשנת 1978 העביר הקונגרס את חוק האתיקה בשלטון. חוק זה קבע שאם לתובע הכללי יש ראיות אמינות לכך שאחד משבעים וחמישה פקידי הרשות המבצעת ביצע פשע, הוא מוסמך לבקש מהרכב מיוחד של שלושה שופטים פדרליים למנות חוקר עצמאי. חוקר זה הוא בלתי תלוי לחלוטין, ואינו חייב בדין וחשבון לאיש מנבחרי הציבור. לפני עשר שנים הזהיר שופט שמרן בבית המשפט העליון, אנטונין סקאליה, שחוקר עצמאי שאינו חייב בדין וחשבון עלול לנצל לרעה את סמכויותיו, מאחר שדווקא אחריות פוליטית היא הערובה הבטוחה ביותר להגבלת כוחו של השלטון. בשעתו היו דברים אלה בבחינת קול קורא במדבר. אולם הטקטיקות המפוקפקות שהשתמש בהן החוקר העצמאי קנת סטאר בחקירות המרובות שניהל נגד נשיא ארצות-הברית ביל קלינטון הכו בזעזוע את הממסד הליברלי, והליברלים מצטרפים כיום לשמרנים בדרישה לשים רסן למוסד זה. כיום, נכתב בניו יורק טיימס, עשר שנים לאחר השמעתה, חוות דעתו של סקאליה "מועברת בחוגים ליברליים כמו סמיזדאט".Linda Greenhouse, “Ethics in Government: The Price of Good Intentions,” The New York Times, February 1, 1998. "השאלה האמיתית היא אם דבר שנועד לחזק את אמון הציבור למעשה מערער אותו", אמרה קתי האריגר, פרופסור למדע המדינה שחיברה ספר על מוסד החוקר העצמאי. ליברלים רבים אינם רואים עוד את הדבר כנושא להתלבטות. "כיום אני יודע שיצירתו [של מוסד החוקר העצמאי] הייתה טעות", כתב פול סיימון, סנאטור לשעבר מטעם הדמוקרטים, שהצביע בעד חוק האתיקה בשלטון בשנת 1978. סיימון טען כי המשרה הייתה לאבן שואבת לעורכי דין בעלי שאיפות פוליטיות, אשר מיד עם מינוים פותחים בחקירות ראוותניות כדי לפאר את שמם, "לעתים בלהט ותוך שימוש בתקציבים שאינם עומדים בשום יחס להפרה לכאורה של החוק". Paul Simon, “One Attorney General for 10 Years,” The New York Times, February 1, 1998. "מחברי חוקתנו [האמריקאית] הבינו היטב את הסכנה שמגולמת בקנת סטאר: תן לפלוני סמכות ללא גבולות, והוא עלול לנצלה לרעה, גם אם הוא פועל מתוך מיטב הכוונות", כתב בעל הטור הליברלי הידוע, אנתוני לואיס, "זו הסיבה שהם יצרו מערכת מורכבת של אמצעים להגבלת השררה. חוק החוקר העצמאי הקים לנו יצור המצוי מחוץ למערכת החוקתית". Anthony Lewis, “Abuse of Power,” The New York Times, February 2, 1998.
89. Fred Emery, Watergate (New York: Times Books, 1994), pp. 355-35.
90. Emery, Watergate, pp. 397-407.
