הדפסה
גרסת PDFגם אם הצעות אלה, או הצעות אחרות ברוח זו, לעולם לא יגיעו לידי מימוש, הרי שהמציאות עגומה דיה. על גבה של הממשלה רוכב עתה פקיד בכיר בעל סמכות חוקית להטיל וטו כמעט על כל פעולה או מדיניות ממשלתית, פקיד שאין לממשלה שום אמצעי לערער על החלטותיו, ורק מאמצים עילאיים יכולים לפטור אותה ממנו, אם בכלל. על כך יש להוסיף ועדה חיצונית שלה נתונה הסמכות להטיל וטו על כל מועמד שיש לגביו סבירות גבוהה שהוא יפעיל את סמכותו בהתאם לרצונותיה של הממשלה. או, אם נאמר את הדברים כהווייתם: הממשלה הנבחרת חדלה להיות, לפחות להלכה, הרשות המבצעת העליונה של המדינה.
מהו, בעצם, הפסול ביועץ משפטי רב-עצמה, כעין שופט, המשמש ככלב השמירה של הממשלה? בראש ובראשונה, הפגיעה בדמוקרטיה הכרוכה בכך. בישראל נשללה כיום מהעם במידה ניכרת יכולתו להכריע בענייניו – החל מקביעת זהותם של האנשים שיחזיקו בתפקידי המפתח במדינה וכלה בזכות להטיל וטו על מדיניותה של הממשלה הנבחרת – והועברה מידי נציגיו הנבחרים לידי פקיד שלא זו בלבד שאינו נבחר, אלא מועמדותו גם אינה עוברת שום תהליך של אישור על ידי הנבחרים. זאת שלא כמו בארצות-הברית, למשל, שם חייב מינויו של התובע הכללי – שכוחו נופל בהרבה מכוחו של היועץ המשפטי לממשלה – לקבל את אישור הסנאט. היועץ המשפטי שמונה לתפקידו בעל הסמכויות הרבות והמתרבות, אינו חייב כלל בדין וחשבון כלפי הציבור, וכמעט לא ניתן לפטרו.
מהו, בעצם, הפסול ביועץ משפטי רב-עצמה, כעין שופט, המשמש ככלב השמירה של הממשלה? בראש ובראשונה, הפגיעה בדמוקרטיה הכרוכה בכך. בישראל נשללה כיום מהעם במידה ניכרת יכולתו להכריע בענייניו – החל מקביעת זהותם של האנשים שיחזיקו בתפקידי המפתח במדינה וכלה בזכות להטיל וטו על מדיניותה של הממשלה הנבחרת – והועברה מידי נציגיו הנבחרים לידי פקיד שלא זו בלבד שאינו נבחר, אלא מועמדותו גם אינה עוברת שום תהליך של אישור על ידי הנבחרים. זאת שלא כמו בארצות-הברית, למשל, שם חייב מינויו של התובע הכללי – שכוחו נופל בהרבה מכוחו של היועץ המשפטי לממשלה – לקבל את אישור הסנאט. היועץ המשפטי שמונה לתפקידו בעל הסמכויות הרבות והמתרבות, אינו חייב כלל בדין וחשבון כלפי הציבור, וכמעט לא ניתן לפטרו.
בעיה נוספת מתעוררת בקשר לסמכותו "השיפוטית" של היועץ. אחת מזכויות היסוד שכל אזרח נהנה ממנה היא הזכות להעמיד את פרשנותו החלופית לחוק לבחינה בבית משפט. אולם אלו מותרות שהממשלה הנבחרת בישראל אינה יכולה עוד ליהנות מהן: שום מידה של עמימות בחוק אין בה די כדי לאפשר לממשלה לבחור את הפרשנות המתאימה ביותר לצרכיה ולנסות להגן עליה. תחת זאת, הפך "היועץ המשפטי לממשלה" למוסד השופט אותה מראש, שבפניו אין היא זכאית להגנה משפטית אוהדת, ושאין היא יכולה לערער על החלטותיו.74
ניתן, אם כך, לטעון שאין ליועץ המשפטי לממשלה אלא להגביל את הכרעותיו למצבים משפטיים שאין בהם עמימות. אבל המציאות מזמנת מעט מאוד מקרים כאלה: עורכי דין, שופטים ומשפטנים חלוקים ביניהם בסוגיות רבות שבמבט ראשון אינן משתמעות לשתי פנים. ייעודה העיקרי של מערכת בתי המשפט, על אין-סוף התביעות, תביעות-הנגד, הערעורים והדיונים הנוספים שבה, היא לנסות ליישב את המחלוקות האלה. אולם כאשר מדובר בפעולות הממשלה, קורסת כל המערכת לידיו של אדם אחד ויחיד, ומחיר השגיאה האפשרית הוא גדול בהרבה: שיפוט מוטעה עלול לא רק לשלול דין צדק מאחד הצדדים המתדיינים, אלא אף לסכל את רצונה של אומה שלמה, כפי שהוא בא לידי ביטוי במעשיהם של מושליה הנבחרים; במצב זה מוטל עצם הדמוקרטיה בספק.
סמכותו של היועץ המשפטי לכפות תכתיבים על הממשלה לא הייתה מתקבלת על הדעת גם לו הגביל עצמו לשאלות משפטיות בלבד. אולם אופייה האנטי-דמוקרטי של השיטה בולט ביתר שאת כאשר בוחנים את סוג השאלות שהיועץ המשפטי מכריע בהן לא אחת. שאלות כגון תקפותו של ההסכם הקואליציוני בין מפלגת העבודה לש"ס או התקינות שבמינוי אדם שתלוי ועומד נגדו כתב אישום, הן בראש ובראשונה סוגיות מוסריות ופוליטיות, ולא משפטיות. זהו בדיוק שיקול הדעת שהממשלה נבחרת כדי להשתמש בו, ושציבור הבוחרים הוא אשר צריך לפקח עליו. בעבר, אם האזרחים חשו שוויתוריה של מפלגת העבודה לש"ס אינם מתקבלים על הדעת, או שאין להתיר לדרעי להמשיך לכהן כשר, הם יכלו להביע זאת בכל הדרכים הדמוקרטיות, החל מהפגנות וכלה בהליכה לקלפי. החלפת שיטות הפיקוח הדמוקרטיות הרגילות בפיקוחו של פקיד אחד כל-יכול שאינו נבחר ציבור, טיבה אינו לגמרי שונה מהחלפת שלטון דמוקרטי בשלטון יחיד.
ליועץ המשפטי לממשלה יש אין-ספור הזדמנויות לנצל לרעה את כוחו החדש. מיכאל בן-יאיר כפה את רצונו על הממשלה במידה שאמנם הייתה ניכרת, אך מצומצמת יחסית לאפשרויות שהיו בידו. כאשר לוקחים בחשבון את טווח היזמות הממשלתיות שהיועצים הקודמים התנגדו להן נחרצות – החל מהתנגדותו של ברק למתן חנינה למעלימי מס וכלה בהתנגדותו של זמיר לחלקים שונים בתכנית ההתיישבות של בגין – ואת המידה שבה הם הצליחו לכפות את דעתם עוד בטרם העניק להם פסק דין פנחסי את הסמכות החוקית לכך, ברי שהיועץ המשפטי הלא-נבחר יכול להפוך בקלות לדמות מרכזית ומכרעת בעיצוב המדיניות הממשלתית.
התנוונות שיטות הבקרה הדמוקרטיות במערכת השלטון הישראלית היא הנזק הבולט ביותר שנגרם כתוצאה מההפרזה בכוחו ובסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, אך אין זה הנזק היחיד. השפעתה על מערכת המשפט הפלילי הרסנית כמעט באותה מידה.
הרעיון העיקרי מאחורי התפישה הדוגלת ביועץ משפטי בלתי תלוי ובעל סמכויות נרחבות הוא הדאגה לכך שמערכת המשפט תישאר חפה מפוליטיקה. כמובן, זוהי מטרה נאצלת: מערכת לאכיפת חוק הנגועה בפוליטיקה מערערת את אמון הציבור במוסדותיה. אולם התוצאה הייתה ההפך הגמור ממה שהתכוונו לו התומכים ברעיון: מעורבותו הגוברת והולכת של היועץ המשפטי בפעילותה השוטפת של הממשלה והרחבת פעילותו אל מעבר לזירה המשפטית – לתחומי המוסר והמדיניות – הביאו באופן בלתי נמנע לפוליטיזציה של משרתו, ובה במידה, לחוסר אמון במערכת המשפט בכללותה.
החלטתו של יוסף חריש להגיש כתב אישום נגד אריה דרעי ממחישה היטב בעיה זו. מפלגת ש"ס הצליחה לשכנע את מצביעיה ששורת כתבי האישום הארוכה נגד מנהיגי המפלגה (דרעי לא היה הראשון, ולא האחרון) מקורה באפליה עדתית ולא באמות מידה משפטיות. חריש רק חיזק את התפישה הזאת בקרב בוחרי ש"ס, כאשר קבע כי על דרעי ופנחסי להתפטר מעמדותיהם הבכירות בממשלה בשל כתבי האישום שמשרדו הגיש נגדם. גם במקרה זה מדובר בהחלטה שאופייה מוסרי-פוליטי הרבה יותר מאשר משפטי, מאחר שלא היה דבר בספרי החוקים שחייב צעד כגון זה. חריש ביסס את החלטתו הנחרצת על מה שכינה "עקרונות יסוד של משפט וממשל", ולא על חוק כלשהו. התוצאה המתחייבת הייתה שכתבי האישום נראו בעיני מצביעי ש"ס, וכן בעיני כל אלה שלא היה משוכנעים שיש בסיס להאשמה, כניסיון נוסף לקדם מסע פוליטי-עדתי נגד ש"ס.
אולם הפוליטיזציה של משרת היועץ המשפטי לממשלה הגיעה לשיאה בפרשת יעקב נאמן. ראש הממשלה נתניהו מינה את נאמן לשר המשפטים ביוני 1996, וכבר ביום המינוי עתר נגדו לבג"ץ עיתונאי, שהייתה לו היסטוריה ארוכה של קובלנות נגד נאמן. בעתירה הואשם נאמן בעבירות פליליות אחדות; רוב ההאשמות כבר נחקרו קודם לכן והוכחו כחסרות בסיס. האשמה אחת, עם זאת, הוסיפה להטריד את בית המשפט: הטענה כי נאמן ניסה להדיח עד במשפטו של דרעי. ההאשמה התבססה על מזכר משטרתי של שיחה שהתקיימה בשנת 1992 בין קצין משטרה לעד, שאמר לכאורה לקצין שנאמן ניסה באותה עת להביאו לשנות את עדותו. גם המשטרה וגם פרקליטות המדינה ידעו על קיומו של המזכר במשך ארבע שנים, אך מעולם לא ראו לנכון לחקור את העניין. עם זאת, בתגובה על העתירה אמר היועץ המשפטי בן-יאיר כי "אין מנוס" אלא לפתוח בחקירה לבדיקת הטענות. בתום חקירה משטרתית מלאה מצאה פרקליטת המדינה עדנה ארבל (שלקחה לידיה את התיק, מאחר שהיחסים בין בן-יאיר לנאמן נעשו קשים מאוד) כי אין די ראיות כדי להאשים את נאמן בהדחת עד, אולם החליטה תחת זאת להאשימו בעדות שקר ובשיבוש הליכי משפט, בשל התנהגותו במהלך הדיונים בבית המשפט ובחקירת המשטרה. אף כי לאחר זמן קבע בית המשפט כי האשמות אלה חסרות שחר, נאלץ נאמן להתפטר מתוקף פסק דין פנחסי.
פרשה זו רצופה מקרים של טיפול לקוי ומניעים מפוקפקים, החל בכך שטענה שהממסד המשפטי התעלם ממנה במשך ארבע שנים נעשתה "מחויבת חקירה" רק עם מינויו של נאמן לשר. חשודה עוד יותר היא החלטתו של בן-יאיר לפתוח בחקירה פלילית בתיק, אף שהוא ידע שאין לה שמץ של סיכוי להניב תוצאות: מאחר שהן נאמן והן העד שהוא הדיח לכאורה הכחישו בעקביות את מהימנות המזכר המשטרתי, לא היו כלל עדים שיתמכו בהאשמה. זו למעשה הסיבה שארבל החליטה בסופו של דבר לא להגיש כתב אישום. העובדה שארבל בחרה תחת זאת להעמיד את נאמן לדין באשמת עדות שקר ושיבוש הליכי משפט מעלה לא פחות סימני שאלה, בשל הבסיס הקלוש להאשמות אלה: הן התבססו על טעויות בתצהיר המקורי שהגיש נאמן לבג"ץ, כמו העובדה שהוא ציין תאריך מסוים כ-22 ביולי 1992 במקום 22 ביולי 75,1991 ועל טעויות עובדתיות דומות בעדותו הראשונית במשטרה. נאמן עצמו עמד על טעויות אלה, דיווח עליהן לבית המשפט ולמשטרה ומסר את התיקונים. כפי שקבע מאוחר יותר בית המשפט שדן בתביעה: "לא יהיה זה נכון להתוות מדיניות שיפוטית, לפיה נאשם החפץ להשלים פרטים ייטול על עצמו סיכון כי יואשם בעבירה [נוספת]".76
אך המתמיה ביותר בפרשה כולה הוא אופי ההצהרות שיצאו ממשרדיהם של בן-יאיר וארבל. נטען בהן שאף על פי שאין "ראיות מספיקות לביסוס אישום" של נאמן בהדחת עד, בכל זאת קיימים "חשדות... כי אכן הדיח את העד מרטין בראון".77 למעשה, זוהי קביעה שלא תיאמן, שעולה ממנה כי תפקידם של בכירי הפקידים הממונים על אכיפת החוק במדינה כולל גם הכפשה של אישי ציבור שלא עולה בידם להרשיעם, קביעה שלא נתקלה למעשה בשום התנגדות ציבורית. התבטאות זו מעידה כאלף עדים לא רק על המגמתיות מעוררת ההסתייגות של בן-יאיר וארבל, אלא גם על עירוב התחומים ההרסני בין האחריות המשפטית לאחריות המוסרית שהציבור הורגל לו בכל הנוגע ליועץ המשפטי לממשלה.
הבלבול בין תחום המוסר לתחום המשפט עושה את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה מורכב יותר, מאחר שלכל זיכוי משפטי נוספים, בעיני הציבור לפחות, ממדים של זיכוי מוסרי. אך אם היועץ המשפטי אינו חפץ שזיכוי נאשם מעבירה על חוק יתפרש גם כזיכוי מוסרי, הוא יכול לעשות זאת רק אם יאמר כי יש עדיין סבירות גבוהה שהנחקר אמנם אשם, כפי שעשו בן-יאיר וארבל. ברם, הצהרות מעין אלה מערערות בהכרח את האמון במערכת המשפט הפלילי, שכן הצהרה ברוח "אנחנו מאמינים שהוא עשה זאת, אך אין באפשרותנו להרשיעו" מעידה כמאה עדים על האין-אונים של המערכת. יתר על כן, זוהי הזדמנות פז ליועץ המשפטי לממשלה המבקש לפגוע ביריב פוליטי, מקצועי או אישי. לאור טיב היחסים בין בן-יאיר לנאמן, ניתן להבין את ההאשמות שהשמיעו תומכיו של נאמן, שלפיהן בן-יאיר וארבל פשוט ניסו לחסלו פוליטית.
