רומא וירושלים

דוד חזוני

בית הדין הפלילי הבינלאומי יצר פילוג חדש בזירה הבינלאומית, בין שני גושים בעלי תפישות מתחרות לגבי הסדר העולמי


 ביולי 1998, בסופה של המאה העקובה מדם בתולדות האנושות, נאספו נציגי אומות העולם ברומא בחסותו של האו"ם ואישרו את כינונו של 'בית הדין הפלילי הבינלאומי'. לערכאה החדשה הזאת, שמקום מושבה בהאג, הוענקו הסמכויות לחקור, להאשים ולהרשיע כל אדם בעולם שביצע "רצח עם, פשעים נגד האנושות, פשעי מלחמה, [ו]פשעי תוקפנות". מזכ"ל האו"ם קופי אנאן הכריז כי בית הדין יהיה "מתנה של תקווה לדורות הבאים וצעד ענק קדימה במסע להשגת זכויות אדם אוניברסליות ושלטון חוק אוניברסלי".
במבט ראשון, בית הדין הפלילי הבינלאומי אכן נראה כרעיון טוב. אולם יש בו בעיה: קיומו של בית משפט בינלאומי שיש בידו סמכות לשפוט את אזרחיהן של מדינות ללא הסכמת ממשלותיהן מערער בהתמדה את הריבונות המדינית, העיקרון המרכזי שעליו מושתת הסדר העולמי כיום. רעיון זה מתיישב היטב עם סדר היום של האיחוד האירופי, המחויב יותר ויותר להחלשת סמכויותיהן הריבוניות של מדינות עצמאיות לטובת מוסדות על-לאומיים. אולם, מתברר שהוא קשה לעיכול לקבוצה אחרת של מדינות, שיש להן צורך מובהק לשמור על עצמאותן הלאומית ועל ריבונותן - ובהן ארצות-הברית, בריטניה, רוסיה, הודו, ישראל ומדינות רבות אחרות.
לאחר מתקפות הטרור בניו יורק ובוושינגטון בספטמבר 2001 התברר שלארצות-הברית, הנמצאת פתאום בעיצומה של מלחמה רב-חזיתית, אין כל כוונה לשתף פעולה עם בית הדין הפלילי הבינלאומי, ובשנה האחרונה העמידה את נטרולו במקום גבוה בסדרי העדיפות של מדיניות החוץ שלה. במאי 2002 הודיע הממשל כי ארצות-הברית חוזרת בה מחתימתה על הסכם רומא וביולי איים להטיל וטו על כל משימות שמירת השלום של האו"ם אם לא תוענק לחיילים אמריקנים חסינות גורפת מפני העמדה לדין. במשך הקיץ ניהל הממשל מגעים דיפלומטיים נמרצים עם מדינות רבות במטרה לחתום עימן על הסכמים דו-צדדיים שיאסרו על כל צד להסגיר את אזרחי הצד השני לבית הדין. וכדי להעניק לעמדה זו תוקף חוקי אישר הקונגרס בסוף יולי את "החוק להגנת אנשי שירותי הביטחון", שבו אסר לנהל חקירות של בית הדין הבינלאומי בתחומי ארצות-הברית, אסר על הממשלה ועל האזרחים לשתף פעולה עימן, העניק לנשיא סמכות לשלול סיוע צבאי מכל מדינה המסרבת לחתום על הסכם אי-הסגרה עם ארצות-הברית, ואף הסמיך אותו להשתמש "בכל האמצעים הדרושים" כדי לשחרר אמריקנים המוחזקים בידי בית הדין.
אולם האירופים לא נרתעו. לאחר שגייסו את תמיכתן של יותר משישים מדינות באמנת רומא - הסף הנדרש לצורך כניסתה לתוקף - נפתח בית הדין הבינלאומי רשמית ב-1 ביולי 2002, ותחום השיפוט שלו היום משתרע על פני יותר משמונים מדינות שחתמו על האמנה. לבית המשפט החדש, שיכהנו בו שמונה-עשר שופטים ותובע עצמאי, תהיה סמכות לחתום על צווים, לזמן עדים ולחייב את המדינות החברות באמנה למסור לידיו ראיות. בית הדין, שכנראה יתחיל לדון בתביעות כבר במהלך שנת 2003, הפך לחלק קבוע מהנוף הבינלאומי.
אלא שבמקום לאחד את האנושות, בית הדין הפלילי הבינלאומי עשה את ההפך. הוא יצר פילוג חדש בזירה הבינלאומית, בין שני גושים בעלי תפישות מתחרות לגבי הסדר העולמי. בצד אחד נמצאות המדינות המוכנות לוותר על היבטים חשובים של ריבונותן ולסור למרותה של מסגרת שיפוטית רחבה יותר, הנשלטת בידי מדינות כמו גרמניה, צרפת, בלגיה ונורבגיה; בצד השני נמצאות המדינות, ובראשן ארצות-הברית, המוסיפות לראות בריבונות את המשענת העיקרית לחירות לאומית וליציבות גלובלית.
היכן על ישראל למקם את עצמה בתוך ההתנגשות החדשה הזאת בין ציביליזציות? הערכה מפוכחת של סמכויות בית הדין ושל הרכבו מגלה שהדין עם האמריקנים ולא עם האירופים. כמעט ודאי שבית הדין הבינלאומי ייהפך במהירות לגוף פוליטי לא פחות מגופים בינלאומיים אחרים שנוצרו ברוח דומה במחצית האחרונה של המאה העשרים. ברם, להבדיל מגופים אלו, לבית הדין בהאג יהיו סמכויות משפטיות רחבות שתעשינה אותו מטרד למדינות שוחרות שלום המבקשות להגן על עצמן מפני תוקפנות. יתר על כן, העליונות שלו על מוסדות לאומיים נבחרים מאיימת על כמה מעקרונות היסוד של הממשל הדמוקרטי. לגבי מדינות דמוקרטיות באשר הן, יש בקבלתה של אמנת רומא משום צעד לאחור בכל הנוגע לממשל עצמי אחראי ולשלטון החוק. לגבי דמוקרטיות קטנות ונצורות כמו ישראל, ההשלכות עלולות להיות חמורות בהרבה. 
כדי להבין את הסכנה שבבית הדין הפלילי הבינלאומי, חשוב להבהיר כיהוא אינו דומה כלל לבתי המשפט הרגילים הפועלים במסגרת שלטון החוק. מטרתם של אלה האחרונים היא לאפשר לענייניהם של בני אדם להתנהל על פי עקרונות קבועים של אסור ומותר ולא על פי גחמותיו של הכוח העירום - למנוע מצב שבו "איש את רעהו חיים בלעו", כדברי המשנה. אולם מאחר שמעולם לא הייתה חברה שבה כל האזרחים מקבלים על עצמם לקיים את החוק במלואו, שלטון החוק מותנה בהכרח גם בקיומם של אמצעי אכיפה יעילים: יש להגביל את הכוח שיחידים מסוגלים להפעיל זה נגד זה, יש לאסור "נטילת החוק לידיים", ויש להפקיד את הזכות להשתמש בכוח רק בידי גוף מרכזי הממונה על אכיפת החוק בצורה הוגנת. אם המדינה תפעיל את סמכותה לחקור, להרשיע ולהעניש עבריינים בצורה שוויונית ויעילה, תושביה יירתעו בדרך כלל מניסיונות לכפות את רצונם זה על זה בכוחות עצמם, ויתלו תקוותם במוסדות החוק שיסדירו את ענייניהם באורח הוגן וראוי. אם לאו, יסיקו עד מהרה שמערכת המשפט אינה יעילה או שהיא מושחתת, ובמקום להקדיש מחשבה לשאלה כיצד ינהלו את חייהם במסגרת החוקים, יקדישו אזרחים רבים את מרצם לניסיון להיות בין אלה המצליחים לפעול מחוצה לה. משום כך, כדי שלשלטון החוק תהיה משמעות בכלל, אין די בקיומם של בתי משפט: לא פחות חשוב שיתקיימו גם מבנה שלטוני המעמיד כוח אכיפה מכריע לרשות המאמץ להעניש עבריינים, וכן מנגנון המבטיח אחריות ממסדית ודואג לכך שגופים אלו ימלאו את חובותיהם בהגינות ובעקביות עד כמה שאפשר.
בזירה הבינלאומית התנאים האלה אינם מתקיימים. אף שמומחים רבים למשפט בינלאומי לא ימהרו להודות בכך, אי-אפשר לדבר ברצינות על "שלטון החוק" בין העמים. אם רק חלק מ"פושעי המלחמה" נשפטים ואחרים אינם נשפטים, השאלה מי יועמד לדין לא תוכרע באקראי אלא לפי תכתיבי הפוליטיקה של הכוח: אילו מדינות תרצינה להביא ראיות נגד מנהיג המואשם בפשעי מלחמה, אילו מדינות תואלנה לשלוח את חייליהן לקרב כדי להפיל אותו מהשלטון ואילו תסכמנה להחזיק אותו בכלא לאחר שיורשע. הוכחה נאותה לכך יש בהתנהלותו המפוקפקת של 'הטריבונל הפלילי הבינלאומי לעניין יוגוסלביה לשעבר' - ערכאה זמנית שהוקמה בידי מועצת הביטחון של האו"ם ב-1993 כדי להעמיד לדין את פושעי המלחמה של הסכסוך באזור הבלקן. לכאורה נחל גוף זה הצלחה, ובכך שימש זרז חשוב להקמת בית הדין הפלילי הבינלאומי. אולם הדיווח של צ'ק סודטיץ' בגיליון האטלנטיק מנתלי מאפריל 2000 משנה מעט את התמונה: סודטיץ' תיעד בפירוט את דרכי פעולתם של החיילים הצרפתים בכוחות שמירת השלום של האו"ם בבוסניה; הללו, שביקשו להגן על ממשלתם מגילויים מביכים על העוולות שחוללה צרפת באזור - גילויים שעלולים היו להיחשף בבית המשפט - שיבשו בשיטתיות את הניסיונות לעצור את המנהיגים הסרבים המבוקשים שהסתתרו בשטחים שבשליטה צרפתית. מעשים מסוג זה אינם מפתיעים, כמובן, בהתחשב במגבלות המוסדיות שבתי דין בינלאומיים כפופים להן: כל עוד תלויה פעולתם התקינה ברצונן הטוב של מדינות וממשלות, החוק הפלילי הבינלאומי אינו אלא שלטון הכוח במסווה של עקרונות.
כל הסימנים מעידים שגם פעולתו של בית הדין החדש בהאג תהא כפופה בעיקר לאינטרסים של כוח ולא לחוק אמיתי. ההחלטות החשובות ביותר בעניין בית הדין - מינוי שופטיו והתובע שלו, מימון פעילותו וכל תיקון במבנה שלו - נתונות לחסדי 'אסיפת המדינות החתומות', שבה לכל מדינה שאשררה את האמנה יש קול אחד. כיום, בשל ההרכב המוגבל של האסיפה, החלטותיה ישקפו מן הסתם את עמדותיהן של מדינות אירופה השולטות בה - מדינות שהפגינו נכונות עקבית להשתמש בסיסמאות של זכויות אדם כדי לבקר את פעולותיהן של מדינות דמוקרטיות כגון ארצות-הברית וישראל בהגנה על ביטחונן, תוך שהן מתעלמות מן ההפרות החמורות יותר מצד מדינות אחרות. בגיליון הקרוב של הלידן ג'ורנל אוף אינטרנשונל לואו טוען ג'רמי רבקין מאוניברסיטת קורנל, מומחה למשפט בינלאומי ואחד ממבקריו הבולטים של בית הדין הפלילי הבינלאומי, כי קרוב לוודאי שלשיקולים פוליטיים תהיה השפעה עמוקה על סדר היום של בית הדין:
באותו הזמן שמדינות אירופיות קידמו את אשרור הסכם רומא, הן הצביעו שוב ושוב בנציבות זכויות האדם של האו"ם נגד מאמציה של ארצות-הברית לחקור פגיעות בזכויות האדם בסין - משום שסין איימה לבטל חוזים להזמנת מטוסים מאירופה אם לא ייגנזו החקירות האלה. רוב הסיכויים שממשלות אירופיות לא יתירו לבית הדין הפלילי הבינלאומי לפעול נגד מדינות שיגיבו על התערבויות כאלה בפעולה נגד האירופים...
ברי שאם מדינות רבות נוספות תאשררנה את אמנת רומא תחדל הפוליטיקה של אסיפת המדינות החתומות לשקף את זו של האיחוד האירופי ותדמה יותר ויותר לזו של האסיפה הכללית של האו"ם - גוף שנוצר גם הוא לשם קידום הצדק בין מדינות, אולם מכיוון שהעניק מעמד שווה למשטרי עריצות חשוכים ולדמוקרטיות שומרות חוק, הפך כבר מזמן לשם נרדף לצביעות ולחוסר אונים מוסרי.
ובכל זאת, יש הבדל חשוב בין בית הדין הפלילי הבינלאומי ובין האסיפה הכללית של האו"ם. מי שתכנן את האו"ם הבין היטב את הסכנות הטמונות בגוף בינלאומי "דמוקרטי" מסוג זה, ולכן הותיר את כל הכוח הממשי בידי המדינות הריבוניות עצמן, או, במקרים חריגים, בידי מועצת הביטחון. בניגוד לכך, לבית הדין הבינלאומי נמסרה הסמכות לחייב את כל המדינות החברות בו לשיתוף פעולה מלא. לפי אמנת רומא, כל מדינה החתומה נדרשת למסור מסמכים ומידע, לעצור חשודים ולהסגירם, ולהביא עדים אם תתבקש לעשות כן. לפי סעיף 72 לאמנה, מדינה הסבורה כי מסירת מידע מודיעיני סודי ביותר או עדותו של איש רם דרג תפגענה בביטחון הלאומי שלה יכולה לפנות בעניין זה לבית הדין - אולם זה, אם לא ישתכנע, יכול בכל זאת "להורות על גילוי, או אם לא יורה על גילוי, להסיק מסקנה במשפטו של הנאשם בדבר קיומה או אי-קיומה של עובדה, בהתאם לנסיבות". יתר על כן, אף שסמכותו של בית הדין מוגבלת לפשעים נגד אזרחי המדינות שחתמו על אמנת רומא או פשעים שהתרחשו בשטחיהן, אין כל הגבלה כזאת לגבי הנאשמים עצמם, ולכן שום אדם בעולם אינו חסין מפני תביעה - ופירוש הדבר שאם ירצה בית הדין לנצל ביקור של אישיות בריטית בכירה בפולין כדי להוציא נגדה צו מעצר בשל פשעים שביצעו לכאורה חיילים בריטיים בשטחי מדינה החתומה על ההסכם או נגד אזרחיה, תהיה ממשלת פולין מחויבת לעצור את אורחה ולהעבירו להאג למשפט.
למרות הפוליטיזציה הבלתי נמנעת של בית הדין והסמכות החריגה שניתנה לו לבטל את זכויותיהן הריבוניות של מדינות, טוענים תומכיו שהוא מהווה בכל זאת צעד חשוב קדימה במאבק לצדק בינלאומי, מאחר שכל איום בעונש עשוי למנוע כמות מסוימת של פשעים נגד האנושות. את העמדה הזאת ביטא נשיא ארצות-הברית לשעבר ג'ימי קרטר בדברים שאמר לסי-אן-אן באפריל 1998. "הדבר החשוב ביותר בעצם הידיעה על קיומו של בית הדין הפלילי הבינלאומי, אני חושב, הוא שקיומו ירתיע מאוד את אלה הנוטים לבצע סוג זה של פשעים". לפי היגיון זה, אולי כדאי שמדינות "טובות" יוותרו על חלק מזכויותיהן הריבוניות אם הפחד מענישה יגרום לחלק מן המדינות "הרעות" לחדול מפשעיהן.






שופטים ללא גבולות

אוולין גורדון

בפסיקה מעוררת פליאה, בית המשפט אוסר על הורים לתת עונש גופני לילדיהם

האם איראן היא המודל היחיד למדינה יהודית?

דניאל פוליסר

היה מי שחלם על משהו אחר

החיים היפים על פי הנרי ג'יימס

ראסל רנו

מאחורי הפרוזה התובענית של הסופר המודרני הגדול מסתתר מסר ערכי צלול ואקטואלי להפליא

התיאולוגיה של הדבקות

יוסף יצחק ליפשיץ

המצוות כגשר בין האדם לאל

הדמוקרטיה באינטרנטיה

מרשל פו

'פולחן החובבן' מאת אנדרו קין ו'הנה באים כולם' מאת קליי שירקי


כל הזכויות שמורות, הוצאת שלם 2017