הדפסה
גרסת PDFמדוע חמורה כל כך בעיית השביתות בארץ בהשוואה למדינות מתועשות אחרות? סיבה אחת לכך היא שהמשק הישראלי ריכוזי במיוחד. כיוון שהתמריץ לשביתה גדול הרבה יותר במגזר הציבורי, עצם גודלו של מגזר זה בישראל — כ–55 אחוזים מסך הפעילות הכלכלית במשק, השיעור הגבוה ביותר בעולם המתועש — מגביר את תדירות השביתות ומרחיב את היקפן. הסיבה לכך שהתמריץ לשביתה גבוה יותר במגזר הציבורי פשוטה למדי: בחברות פרטיות ישנם כמה גורמים המרתיעים את העובדים מפני נקיטת צעד כזה, החל מן החשש ששביתה נרחבת תגרום לחברה המצויה בקשיים לפשוט את הרגל ולפטר את כל עובדיה, וכלה בידיעה שלכל הפחות שכר ימי השביתה יקוצץ ממשכורתם. אך במגזר הציבורי חששות אלו כמעט לעולם אינם רלוונטיים. משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים לעולם לא ייסגרו בשל העדר רווחיות, ואפילו סכנת הפיטורין בהם מזערית, כיוון שכל עובדי המדינה זוכים לקביעות אחרי תקופת עבודה קצרה יחסית (בין שישה חודשים לארבע שנים). בנוסף לכך, אף שאפשר לנכּות משכר העובדים השובתים את ימי השביתה, בפועל רוב השביתות במגזר הציבורי מסתיימות רק כשהממשלה מסכימה למחול על זכותה זו. ההסדר שאליו מגיעים הצדדים בסיומן של השביתות מזכיר בדרך כלל את ההסכם שהשיגו עובדי הרשויות המקומיות בנובמבר 2002, ולפיו נוכה משכרם רק יום עבודה אחד בגין תשעה ימי שביתה.33
היקף השביתות בארץ גדול כל כך גם משום שרוב השירותים הציבוריים בישראל מסופקים על ידי רשויות ציבוריות ומונופולים בבעלות ממשלתית, ולפיכך אינם כפופים לתכתיביה של סביבה תחרותית. במדינות שבהן יש כמה נמלים עצמאיים, למשל, נזהרים מאוד עובדי הנמלים מהפעלת זכות השביתה שלהם, מחשש שהעסקים יעברו לנמל מתחרה, וכך יובילו לפיטורים במקום העבודה שלהם. אך בישראל יש רשות ממשלתית אחת המנהלת את כל הנמלים, ולה הסכם קיבוצי אחד עם כל עובדיהם. המעסיק המונופוליסטי מייצר באופן זה ארגון עובדים מונופוליסטי: כאשר נמל אחד שובת, שובתים גם האחרים, והלקוחות נותרים כולם בלא חלופה להכנסת סחורות לארץ או להוצאתן ממנה. אין זה מפתיע, אם כן, שבאותם תחומים מעטים של המגזר הציבורי הישראלי שאליהם חדרה התחרות נעשו השביתות נדירות בהרבה. למשל, כפי שיודע כל צופה טלוויזיה בעל וותק, בימים שבהם היה הערוץ הראשון ערוץ הטלוויזיה היחיד בארץ, הוחשך המסך לעתים קרובות; אך מאז שהוקמה הרשות השנייה לפני עשור, כמעט שלא הושבתו השידורים.
בנוסף, מאחר שעד הזמן האחרון לא חששו עובדי המגזר הציבורי מאבדן שכר בגין שביתות, הם מרשים לעצמם להפעיל זכות זו בתואנות שלא היו עולות אפילו על דעתם של עובדי המגזר הפרטי. סיבת ההשבתה השכיחה היא דרישה לתוספות שכר ריאליות, שאותה לא היססו הוועדים להעלות אפילו בתקופות של מיתון עמוק, בעת ששכירים רבים במגזר הפרטי פוטרו או נאלצו לספוג קיצוצי שכר. דוגמה אחת לכך היא גל השביתות שפרץ בנובמבר 2001. על פי נתונים שפורסמו באוקטובר ובנובמבר באותה שנה, התמ"ג נפל בשיעור של 2.8 אחוזים ברבעון השלישי לאחר ירידה של אחוז אחד ברבעון השני. במקביל זינקה האבטלה מ–8.1 אחוזים ברבעון השני ל–9.3 אחוזים בשלישי.34 המגזר הפרטי היה אחראי למלוא הגידול בשיעור האבטלה, לאחר שאיבד 73,000 משרות בין אפריל 2001 לינואר 2003. המגזר הציבורי, לעומת זאת, הוסיף 46,000 עובדים חדשים באותה תקופה.35 זאת ועוד, רק עשרה חודשים קודם לכן קיבל המגזר הציבורי כולו (למעט עובדי הרשויות המקומיות, שלא שבתו בנובמבר 2001), תוספת שכר בסך 3.6 אחוזים — תוספת הגדולה משיעור האינפלציה של השנים 1999, 2000 ו–2001 גם יחד.36 וכך, למרות שנהנו מן היתרונות של ביטחון תעסוקתי בתקופה של אבטלה גוברת, ולמרות שזכו לעליית שכר ריאלית בתקופה של ירידת שכר במגזר הפרטי, כל האיגודים ששבתו בנובמבר 2001 — עובדי הנמלים, המכס, רשות שדות התעופה, משרד העבודה והרווחה, רשם המקרקעין, המוסד לביטוח לאומי והסגל האקדמי הבכיר — תבעו העלאת שכר נוספת. המרצים, למשל, תבעו תוספת של 16 אחוזים, ועובדי משרד העבודה והרווחה תבעו 7.5 אחוזים — אף שהאינפלציה באותה שנה הסתכמה ב–1.4 אחוזים בלבד.37
את הסיבות לשגשוגה של תופעת השביתות בישראל יש לחפש לא רק במבנה הריכוזי של המשק, אלא גם באנומליות של המשפט הישראלי. דוגמה אחת לכך היא סעיף 24 לחוק ההסכמים הקיבוציים, הקובע מפורשות ש"לא יהיה ארגון עובדים או ארגון מעבידים חייב בפיצויים על הפרת חובותיו לפי הסכם קיבוצי".38 הניסוח נשמע אולי מאוזן למדיי, אך בפועל משמעותו היא שמעסיקים במגזר הפרטי אינם יכולים לתבוע איגודים מקצועיים על הפרת ההתחייבות להימנע משביתה, המופיעה כמעט בכל הסכם קיבוצי. המצב מעט טוב יותר מבחינתם של המעסיקים במגזר הציבורי, שחוק יישוב סכסוכי עבודה מתיר להם בכל זאת לתבוע את האיגודים — אך רק בנסיבות מוגבלות למדיי.39 העובדה שאיגודים יכולים להפר את התחייבותם להימנע משביתה מבלי להסתכן בתביעות מפחיתה משמעותית מערכן של הבטחות כאלה. אין פלא, אם כך, שבשנים 1970-1980, יותר משני שלישים מסך השביתות פרצו למרות קיומו של סעיף הימנעות משביתה בהסכם הקיבוצי התקף.40
אבל זהו רק קצה הקרחון של הבעיה, הנעוצה בעובדה שבישראל אין כמעט מגבלות משפטיות ישירות על זכות השביתה. לא כך במדינות רבות אחרות. בארצות–הברית, בקנדה וביפן, למשל, חל איסור על קיום שביתה בשירותים ציבוריים חיוניים, וכל סכסוכי העבודה מועברים ישירות לבוררות.41 בישראל, לעומת זאת, איסור כזה חל רק על כוחות המשטרה ושירותי הביטחון האחרים, תחום מצומצם מאוד של המגזר הציבורי.42 אף שהרעיון להחיל איסור דומה על המגזר הציבורי כולו נשקל מעת לעת — בתגובה לגל השביתות בשנת 1976, לדוגמה, הוגשו לא פחות מחמש הצעות חוק פרטיות שקראו להחלפת השביתות במגזר הציבורי בבוררות חובה, והממשלה אף שקלה להגיש הצעה כזו מטעמה43 — יזמה כזו מעולם לא עברה בכנסת.
חלופה שכיחה לאיסור מפורש על שביתות במגזר הציבורי היא חקיקה המתירה שביתה רק אם רוב חברי האיגוד המקצועי מאשרים אותה בהצבעה חשאית. הגבלה זו נראית מובנת מאליה; ככלות הכל, העובדים הם שמסתכנים בניכוי שכרם בגין ימי שביתה, ולפיכך ראוי שהם עצמם יחליטו אם הרווח הפוטנציאלי שווה את הסיכון. אולם בישראל ההכרעה הזאת נתונה בידי קומץ האנשים היושבים בוועד העובדים, שלהם לבדם הסמכות להשבית אלפים או רבבות של חברים בארגון, בלי קשר לרצונם של העובדים עצמם. בנימין נתניהו הבטיח לפעול לתיקון מצב עניינים זה עוד כשכיהן כראש ממשלה ב–1998, התחייבות שעליה חזר גם בשנה האחרונה. ואמנם, על פי דיווחים עיתונאיים, נייר עמדה שהוכן על ידי צוות במשרד האוצר אכן מציע חקיקה שתתנה את זכות השביתה בקיום הצבעה מסודרת בקרב חברי האיגוד. הממשלה גם קיבלה לאחרונה החלטה עקרונית לתמוך בהצעת חוק פרטית ברוח זו שהגישה חברת הכנסת רוחמה אברהם (ליכוד). לא נותר עוד אלא להמתין ולהיווכח אם יזמה זו אכן תצא אל הפועל.44
אולם העדרם של בלמים חוקיים לשביתות הוא רק חלק מן התמונה. מטרידה לא פחות היא התנהגותם של בתי הדין לעבודה בישראל, ענף אוטונומי של הרשות השופטת, המוקדש כל כולו ליישובם של סכסוכי עבודה פרטיים וקיבוציים. בתי דין אלו הפגינו נטיה פרו–איגודית ברורה, בהרחיבם את זכות השביתה הרבה מעבר למשתמע מן החוק או למקובל במדינות אחרות. "זכותם" של עובדי מקורות לסגור את השיבֵּר, למשל, הוכשרה במפורש בידי בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב, בתגובה לבקשת החברה להוציא צו מניעה להפסקת השיבושים. ולאחר שהחברה ערערה על החלטה זו, נתן בית הדין הארצי לעבודה אישור בעקיפין למעשי העובדים כשהתיר להם להמשיך בשיבושים ארבעה ימים נוספים בזמן שניסה לתווך בין הצדדים.45
בגלל פסיקות ברוח זו, ישראל היא אולי המדינה המתועשת היחידה בעולם שבה הזכות לשבות מוגנת אפילו כאשר השביתה מפרה את החוק באופן מפורש. אחת המגבלות החוקיות הספורות על השביתות בישראל היא הדרישה לחמישה–עשר ימי צינון בין ההכרזה על סכסוך עבודה לתחילת השביתה. אך בתי הדין לעבודה קבעו כי מגבלה זו פוגעת בזכות העובדים לשבות. בדצמבר 1997, למשל, ביקשה עיריית תל אביב צו מניעה נגד עובדי התברואה של העיר, שהחלו לשבות לפני תום תקופת הצינון. בית הדין האזורי בתל אביב ניאות להוציא את הצו, לאחר שפסק כי השובתים הפרו את החוק בבירור. אך בהחלטה של שניים מול אחד הפך בית הדין הארצי לעבודה את הפסיקה הזאת, וקבע שזכות העובדים לשבות קודמת לחוק. בהחלטת הרוב של נשיא בית הדין, השופט סטיב אדלר, ושל סגניתו, השופטת אלישבע ברק, נאמר כי בית הדין לעבודה אינו חייב להוציא צו מניעה נגד שובתים בכל מקרה של שביתה בלתי מוגנת, וכי יש לו שיקול דעת להגן על חירות השביתה כאשר נוצר שינוי חד–צדדי במרקם יחסי העבודה (במקרה הנתון, השינוי החד–צדדי המדובר היה החלטת עיריית תל אביב להפעיל קבלנים פרטיים כדי לתגבר את מחלקת התברואה שלה).46 למעשה, בתי הדין לעבודה אפילו התירו לשובתים להתעלם מצווי המניעה שהם עצמם הוציאו. כך נהג בית הדין הארצי לעבודה במהלך השביתה הכללית של ההסתדרות בשנת 1997, בתגובה לסירובם של עובדי המגזר הציבורי לחזור לעבודה, למרות צווי המניעה שהוציא בית הדין האזורי בתל אביב. לאחר שהמדינה ערערה על כך בפני בית הדין הארצי לעבודה, החליט הנשיא אדלר לזמן למשרדו את נציגי משרד האוצר למרתון של משא ומתן בעניין תלונות העובדים, במקום לקנוס את האיגודים בגין ביזיון החלטת בית הדין.47
אם לא די בכך, בתי הדין לעבודה תרמו להחמרת בעיית השביתות בישראל גם בנטרלם את אמצעי הנגד הספורים העומדים על פי חוק לרשות הממשלה, תוך הפרת מאזן הכוחות העדין בינה ובין העובדים. כך, למשל, בית הדין לעבודה קבע בסדרת פסיקות שהממשלה רשאית לנכות רק 30 אחוזים משכרו של עובד המגיע לעבודה במהלך שביתה חלקית, אפילו אם עבודתו מסתכמת בביצוע פעולות שאינן מותרות במסגרת העיצומים, כמו קבלת קהל. שלא במפתיע, זוהי טקטיקה שכיחה של שובתים מן המגזר הציבורי, כיוון שבמשרדי ממשלה רבים קבלת קהל היא אחת המשימות העיקריות של העובדים.48 באמצעות הכרזה על שביתה חלקית, שבמסגרתה מונעים העובדים שירות מן האזרח אך ממשיכים בביצוע משימותיהם המנהלתיות, יכולים האיגודים להגיע לתוצאה כמעט זהה לזו של שביתה מלאה, תוך שהם מסכנים 30 אחוזים בלבד משכר השובתים.
באופן דומה רוקנו בתי הדין לעבודה מתוכן את תקנות ההגנה לשעת חירום משנת 1945, המתירות לממשלה לנפק צווי ריתוק לעובדים השובתים בשירותים ציבוריים חיוניים, במטרה לאפשר את המשך תפקודו התקין של המשק. אלא שבפועל צווים מסוג זה נדרשים לקבל את אישורם של בתי הדין לעבודה, ואלה סבורים על פי רוב כי תפקידם הוא דווקא לחזק את זכות השביתה. "הגבלות על חירות השביתה מקשות על ארגוני העובדים לשמור על ההתארגנות הקיימת, למלא את תפקידם ולשכנע עובדים בלתי מאורגנים להתארגן", הסביר השופט אדלר במאמר משנת 1997. "בית הדין מתחשב בצורך לחזק את זכות ההתאגדות של העובדים ולאחרונה אף פעל לחיזוקה של חירות השביתה ולצמצום המגבלות המוטלות עליה… בית הדין אימץ מדיניות מצמצמת בכל הנוגע למתן צווי מניעה נגד שביתות".49 מדיניות זו פירושה שהשביתות הן כמעט תמיד השיטה המהירה והיעילה ביותר העומדת לרשות האיגודים לשם השגת מטרותיהם: אם הממשלה אינה יכולה להבטיח את המשך תפקודם של השירותים החיוניים, אין לה ברירה אלא להיכנע.
ארגוני מעבידים שונים, ובראשם איגוד לשכות המסחר, טענו לאחרונה שהפתרון היחיד לבעיה זו הוא ביטול בתי הדין לעבודה והעברת סמכויותיהם לבתי המשפט הרגילים.50 לשינוי המוצע היגיון מינהלי רב, שכן יהיה זה בוודאי יעיל וזול יותר להחזיק רק מערכת משפטית אחת במקום שתיים. סביר להניח ששינוי כזה גם ימתן את ההטיה הקיימת במערכת המשפטית לטובת העובדים,51 הן באמצעות הרחבת קשת הדעות בתהליך קבלת ההחלטות (שהרי במערכת הכללית יש כמובן מספר רב יותר של שופטים בהשוואה לבתי הדין לעבודה)והן באמצעות ביטול הנטייה הטבעית, המאפיינת מוסדות התפורים לתפקיד מסוים, להצדיק את קיומם באמצעות נקיטת קו אקטיביסטי.52 ברם, לרוע המזל, הממשלה דחתה את הצעת משרד האוצר לכלול רפורמה כזו בתקציב 2004, וגרסה "מרוככת" המוצעת כיום בידי שר המשפטים, יוסף לפיד, אינה צפויה לחולל שינוי של ממש.53
בעיית השביתות בישראל ניזונה אפוא מגורמים רבים, אולם הסיבה העיקרית לחומרתה היא חולשת הרצון המתמדת שמגלות ממשלות ישראל בטיפולן בבעיה. דוגמה אחת היא מנהגה של הממשלה "למחול" לעובדי המגזר הציבורי על רוב ימי השביתה במקום לנכות אותם משכרם, מנהג שכמעט וביטל לחלוטין את הסיכון שבשביתה.54 יותר מכל ניכרת חולשת הממשלה בנכונותה לרצות את ועדי העובדים כדי להביא לסיום השביתות. יעילות השביתות כאמצעי להשגת מטרותיהם של האיגודים עולה בבירור מן הנתונים הבאים: בשנים 1997-2001 הסתיימו השביתות בקבלת 36 אחוזים מדרישות העובדים במלואן; 40 אחוזים מהן התקבלו בחלקן ו–24 אחוזים מן הדרישות נדחו. באותן השנים עצמן, סכסוכים שהופנו לבוררות הסתיימו בקבלת 24 אחוזים בלבד מדרישות העובדים במלואן, 28 אחוזים מהן התקבלו בחלקן ו–48 אחוזים נדחו כליל.55
ההסכמים שהובילו לסיום השביתות בסתיו 2001 מספקים דוגמה מצוינת לנדיבותה המופרזת של הממשלה. בנוסף להעלאת שכר בת 10 אחוזים ולבונוס חד–פעמי בסך 38,000 ש"ח שקיבל כל אחד מעובדי הנמלים, השיגו עובדי רשות שדות התעופה העלאת שכר בת 8 אחוזים שנפרשה על פני שלוש שנים, וכל זה עשרה חודשים בלבד לאחר שקיבלו כבר העלאה בת 3.6 אחוזים. ההסכם השיג למעשה תוספת חודשית ממוצעת של 1,050 ש"ח (בתום שלוש השנים) לעובדי רשות שדות התעופה, שמשכורתם הממוצעת באותה שנה היתה 13,100 ש"ח לחודש — תוספת שוות ערך לשכר של יומיים עבודה בקירוב. במילים אחרות, השקעה בשביתה בת יומיים החזירה את עצמה בתוך חודש. לגבי עובדי הנמלים, שמשכורתם הממוצעת הייתה כ–18,100 ש"ח, המענק לבדו היה שווה ערך לשביתה בת יותר מחודשיים. עם רווחים פוטנציאליים בסדר גודל כזה, אין פלא שהשביתות הופכות לטקטיקת משא ומתן נחשקת.
לתמריצים שנוצרו כתוצאה מנדיבות הממשלה מתווסף גם אי–רצונה של זו לפעול למזעור נזקי השביתה. לעתים קרובות הממשלה אפילו אינה מנסה להוציא צווי ריתוק לעובדים חיוניים (אף שאפשר להסביר זאת חלקית גם בגישתם המסתייגת של בתי הדין ביחס לצווים כאלה). הממשלה אף לא טרחה לנסות להשתמש בעובדים זמניים כדי לצמצם את הבעיות שיוצרות השביתות, כפי שנעשה לפעמים במדינות אחרות.56 זהו גורם מכריע, מאחר שיכולתם של האיגודים להפוך את השביתות להרסניות מבחינה כלכלית עושה אותן יעילות כל כך. כל עוד יתאפשר להסתדרות לעצור את גלגלי המשק, תחוש הממשלה כמעט תמיד מחויבות להיכנע לדרישות גוף זה לאחר זמן קצר יחסית. מאזן הכוחות היה משתנה לחלוטין אם הממשלה הייתה פועלת להפחתת הנזק ולהגברת כושר העמידה שלה באמצעות שילוב של הוצאת צווי ריתוק ושימוש בעובדים זמניים: אף שכמעט כל עובד יהיה מוכן להקריב שכר של כמה ימי עבודה תמורת רווחים ארוכי טווח, רבים אינם יכולים להרשות לעצמם הפסד מיידי של שכר כמה שבועות. זאת ועוד — שביתה מתמשכת מצמצמת את הסבירות שאפילו הסכם נדיב יכסה את ההפסדים.
לפיכך, ככל שהממשלה מתירה לשביתה להימשך זמן רב יותר, כן פוחת קסמה בעיני העובדים. אך דבר זה נכון רק בתנאי שהממשלה נוקטת את האמצעים הדרושים כדי להבטיח שהשביתה לא תשתלם לשובתים — באמצעות הסירוב לשלם להם עבור הימים שבהם לא עבדו; באמצעות עמידה על כך שההסכם הסופי לא יהיה נדיב במידה שתהפוך את השביתה לכדאית; ובאמצעות מזעור נזקי השביתה על ידי צווי ריתוק או שימוש בעובדים זמניים. נקיטת מדיניות מעין זו תלויה רק ברצונה הנחוש של הממשלה וביכולתה לנהל מאמץ הסברתי מרוכז מול הציבור. מאבקו של נשיא ארצות–הברית רונלד רייגן בשביתת פקחי הטיסה ומאבקה של ראש ממשלת בריטניה מרגרט תאצ’ר בשביתת כורי הפחם הם מופת לנחישות מן הסוג הזה. הצעדים הנחרצים שנקטו מנהיגים אלו במהלך שנות השמונים אפשרו לארצות–הברית ולבריטניה לשלוט בבעיית השביתות שלהן והעלו את כלכלתן על הדרך להתאוששות.
