הדפסה
גרסת PDFג
הפתרון לדילמה זו, שאומץ על ידי כמעט כל המדינות הדמוקרטיות בעולם, הוא להפקיד את הסמכות למנות את שופטי הערכאות העליונות בידי מוסדות נבחרים המייצגים את הציבור, ובד בבד להעניק לשופטים הגנה מלאה מפני לחצים חיצוניים משעה שיתמנו. הדגם הראשון של הליך דמוקרטי למיון שופטים נקבע בחוקת ארצות-הברית לפני למעלה ממאתיים שנה. בבואם לקבוע הליך למינוי שופטים היו מנסחי החוקה מודעים לצורך באיזון העצמאות השיפוטית עם אחריות השופטים כלפי הציבור: רשות שופטת עצמאית, כך האמינו, היא "מחסום" נחוץ "בפני רצון הרוב לפרוק כל עול", ובה בעת היא מספקת לציבור הגנה חיונית מפני ניצול לרעה של סמכות מצד המחוקק והרשות המבצעת.9 עם זאת, מנסחי החוקה האמריקנית ראו הכרח למנוע מן הרשות השופטת להפוך לאצולה סגורה שתכפה את ערכיה בניגוד לרצון העם.10 הם השיגו את האיזון המבוקשכאשר הבטיחו לשופטי בית המשפט העליון כהונה לכל החיים, מחד גיסא, והנהיגו נוהל בחירת שופטים שיהיה פתוח לציבור ונשלט בידי הרשויות הנבחרות, מאידך גיסא.11
לפי השיטה האמריקנית, כל המועמדים לכס השיפוט הפדרלי, לרבות לבית המשפט העליון, מתמנים על ידי הנשיא, שנבחר באורח דמוקרטי, ומינוים כפוף לאישור הסנאט, שחבריו נבחרים גם הם בבחירות כלליות בכל מדינה ומדינה. מועמדשנבחר על ידי הנשיא מופיע בפני הסנאט במסגרתשימוע ציבורי פתוח, המעניק הזדמנות לסנאטורים לחקור עד תום כל נושא שיראו לנכון בנוגע לכישורי המועמד, ניסיונו, הפילוסופיה המשפטית שלו והקו האידיאולוגי המנחה אותו. השימוע מתנהל כישיבה פתוחה של שאלות-ותשובות, והוא עשוי להימשך שעות, ימים או אף שבועות. בעקבותיו מתנהל דיון פתוח בין הסנאטורים, ולבסוף נערכת הצבעה לאישורו או לדחייתו של המועמד. לדעת היסטוריון החוקה האמריקני הרמן שוורץ, נוהל אישור הסנאט מחייב כל סנאטור "להבטיח שמועמד לכהונת שופט יקדם את התפישה החוקתית של הסנאטור ולא יחתור תחתיה... השקפותיו החברתיות, הפוליטיות והמשפטיות של המועמד הן כולן רלוונטיות".12 ההיסטוריה של תהליך בחירת השופטים בארצות-הברית מחזקת טענה זו: כפי שציין שוורץ, במהלך מאתיים השנים מאז שהונהג הליך המינוי, "אחד מכל חמישה מועמדים" לבית המשפט העליון "נדחה על ידי הסנאט, במקרים רבים מסיבות אידיאולוגיות או פוליטיות; מתוך עשרים ותשע דחיות או מועמדויות שהוסרו מפאת התנגדות, כמעט שליש היו בשל השקפות המועמד בענייני ציבור".13
חילופי הגברי השוטפים של שופטים הפורשים לגמלאות בשופטים חדשים הנדרשים לעבור שורה של משוכות דמוקרטיות, הוכיח את עצמו כגורם מאזן וממתן טבעי, אשר לאורך הזמן מנווט את בית המשפטבכיוונם שלערכי האומה היסודיים. כך,למשל, כאשר נוצרה הסכמה ציבורית רחבה בארצות-הברית לתכניות הכלכליותשל הנשיא פרנקלין דלאנו רוזוולט בשנות השלושים והארבעים, זכה רוזוולט לאישור הסנאט למועמדיו לבית המשפט העליון, שהיו שותפים להשקפה הכלכלית החדשה של האומה. באופן דומה, כאשר אימצה החברה האמריקנית מחדש, במהלך שנות השמונים ושנות התשעים, את ערכי המשפחה השמרניים, והתמתנה אצלה הנטייה לשוויוניות - השפיעו גם המינויים שנעשו באותה תקופה לבית המשפט העליון על מאזן הכוחותהאידיאולוגי בסוגיות אלה בבית המשפט. במהלך השנים, בית המשפט העליון בארצות-הברית נתן כמה וכמה פסקי דין שנויים מאוד במחלוקת, ואף על פי כן המשיך לזכות בהערכתו של הרוב המכריע של העם האמריקני. הצלחה זו יש לזקוף לזכות העובדה שאזרחים שלא היו מרוצים מהחלטות בית המשפט הבינו כי בטווח הארוך הליך המינויים יכול לחולל שינויים בהרכב בית המשפט, ובסופו של דבר גם באופיין של פסיקותיו. יוצא אפוא כי בארצות-הברית, בית המשפט העליון חסין מפני לחצים יום-יומיים, אולם האזרח הפשוט אינו חש שהוא חסר ישע בעיצוב אופיו של בית המשפט בטווח הארוך.
ברבות השנים, הצלחתה המוכחת של השיטה האמריקנית שכנעה את רוב רובן של המדינות הדמוקרטיות בעולםלאמץ שיטה דומה. אף שהמשטרים הדמוקרטיים השונים מגוונים מאוד ביחסם לתפקיד בתי המשפט החוקתיים ובאופן בחירת השופטים, ההנחה המשותפת לכולם היא שהערכאה העליונה תהיהקשובה לערכי היסוד של האומה ותכבדם רק אםהסמכות לבחירת שופטיה תהיה מופקדת בידי נציגי הציבור הנבחרים.
במדינות מסוימות, בית המחוקקים הוא שבוחר את שופטי בית המשפט העליון. בגרמניה, למשל, מחצית השופטים בבית המשפט החוקתי הפדרלי נבחרים על ידי הבית העליון של הפרלמנט (הבונדסראט), יתר השופטים מתמניםעל ידי ועדה של הבית התחתון (הבונדסטאג). בשווייץ נבחרים שופטי בית המשפט הפדרלי בידי הפרלמנט, שעליו מוטלת החובה להבטיח ייצוג נאות לשלושת המגזרים הלשוניים של המדינה.
בארצות אחרות, הרשות המבצעת, שנבחרה באורח דמוקרטי, היא הממלאת את התפקיד המרכזי במינוי השופטים. בשבדיה, למשל, כל שופטי בית המשפט העליון מתמנים על ידי הממשלה.הליך דומה נהוג באוסטרליה, בקנדה, בבלגיה ובנורבגיה, שבהן להלכה, שופטים נבחרים על ידי המלך או נציגו, אף שבפועל הממשלה היא המציעה או המאשרת את המינוי. ביפן, חמישה-עשר שופטי בית המשפט העליון נבחרים על ידי הממשלה; כדי להבטיח שהמינויים משקפים את ערכי האומה, חייבים שופטים אלה לזכות גם באישור הציבור בבחירות הכלליות הראשונות שלאחר מינוים.14 כמה מדינות אחרות בחרו בדגם משולב של מינוי שופטים, כגון זה של ארצות-הברית, שבו מעורבים בית המחוקקים והרשות המבצעת גם יחד. בצרפת, למשל, מתחלקים הנשיא וראשי שני בתי המחוקקים של הרפובליקה בסמכות למנות את תשעת חברי המועצה החוקתית - כל אחד מהם ממנה שלושה. באוסטריה, מחצית מחברי בית המשפט החוקתי נבחרים על ידי הממשלה הפדרלית, והמחצית השנייה על ידי הפרלמנט.15
אותם דגמים חוזרים על עצמם ברחבי העולם הדמוקרטי. הסמכות העיקרית במינוי שופטים ניתנה לנבחרי ציבור באיטליה, באירלנד, בדנמרק, בהונגריה, ביוון, במקדוניה, בסלובניה, בסלובקיה, בספרד, בפולין, בפורטוגל, ברפובליקה הצ'כית, וגם ברוב המדינות הדמוקרטיות שנולדו מהתפרקות ברית-המועצות, כמו אסטוניה ולטביה. גם מחוץ לאירופה וצפון-אמריקה, מדינות דמוקרטיות חדשות וותיקות כאחת כללו בחוקותיהן הוראות מפורשות המקנות את סמכות המינוי לנבחרי ציבור. זהו, למשל, המצב באורוגואי, בארגנטינה, בבוליביה, בדרום-אפריקה, בדרום-קוריאה, בוונצואלה ובקוסטה-ריקה.16
ברחבי העולם, פיתחו דמוקרטיותשונות מגוון תהליכים לבחירת שופטים, כל אחת בהתאם לתכונות המייחדות את מסורותיה ואת המבנה החוקתי שלה. אולם כולן שותפות לעקרון היסוד שלפיו נושאי משרה שיפוטית חייבים לעמוד, עובר למינוים, במבחן דמוקרטי,וכן להבנה שאין לפגוע כהוא זה בעצמאות המלאה של השופטים מרגע תחילת כהונתם.
ד
בישראל, לעומת זאת, השופטים נבחרים על ידי - עצמם. הצורך לאזן בין עצמאות שיפוטית לאחריות ציבורית לא יצר דילמה, מאחר שלא נעשה כל מאמץ להבטיח אחריות זו. אף שהוועדה למינוי שופטים נראית, במבט שטחי, כמייצגת את האינטרסים של מגוון גורמים, לרבות כמה נבחרי ציבור, בחינה מעמיקה יותר שלמבנה הוועדה ותפקודה מגלה שהיא מהווה, למעשה, מתכון בדוק לשליטתם של שופטי בית המשפט העליון בתהליך הבחירה.
לפי חוק יסוד: השפיטה, השופטים של כל הערכאות,לרבות שופטי בית המשפט העליון, מתמנים בידי ועדה לבחירת שופטים המונה תשעה חברים.17 חברי הוועדה הם נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים נוספים של בית המשפט העליון שנבחרו על ידי בית המשפט, שר המשפטים, שר נוסף שהממשלה ממנה, שני חברי כנסת, ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. במילים אחרות, רוב חברי הוועדה לבחירת שופטים - שלושת השופטים ושני נציגי לשכת עורכי הדין - אינם נבחרים על ידי הציבור הישראלי, ואינם אחראים כלפיו.
ואכן, השילוב בין נבחרי הציבור ובין החברים האחרים בוועדה, יוצר גוף שהחלטותיו אינן מייצגות כלל ועיקר את הרגשות והמאוויים של הציבור. אופייה הבעייתי של הוועדה מתברר כאשר בוחנים את האינטרסים המתנגשים של חבריה. כל ארבעת הפוליטיקאים בוועדה מייצגים אינטרסים שונים. לפי המסורת, אחד משני חברי הכנסת מייצג את הקואליציה והאחר את האופוזיציה, ועל כן סביר להניח כי השניים יהיו חלוקים בדעותיהם כשתעמודנה על הפרק שאלות אידיאולוגיות. שר המשפטים הוא חבר הממשלה הפחות מתאים לייצוג עמדות הציבור מול אלה של השופטים, בהיותו בדרך כלל עורך דין בעצמו, תוצר של הממסד המשפטי ומחויב לו לעתים קרובות;18לפיכך, נטייתו הטבעית תהיה לחלוק על השר השני בוועדה, כאשר זה ינסה לבטא בוועדה את נאמנותו לעמדות הממשלה ולערכיו שלציבור הבוחרים שהעלה אותה לשלטון.19 לעומת הפוליטיקאים, לחמשת נציגי הממסד המשפטי יש אינטרסים משותפים ברורים: שלושת השופטים הופכים מטבע הדברים לגוש הצבעה אחיד, השומר על האינטרסים של בית המשפט העליון ועל ההשקפות הרווחות בו. יתר על כן, יש להניח שבחירת שני השופטים הנוספים לוועדה מושפעת במידה ניכרת, אם לא מוכתבת ממש, על ידי נשיא בית המשפט העליון, היושב בעצמו בוועדה. באשר לנציגי לשכת עורכי הדין, מעמדם בהייררכיה המשפטית שהשופטים עומדים בראשה נמוך, והם עלולים לשלם מחיר מקצועי כבד אם לאיישרו קו עם השופטים.20
בפועל, שלושת השופטים בוועדה אכן מצביעים כגוש אחד, והצבעתם היא הקובעת כמעט תמיד את התוצאה. דוגמה טובה לכך היא מינויה של מי שהייתה פרקליטת המדינה, דורית בייניש, לכהונה בבית המשפט העליון בשנת 1995. מינויה של בייניש כבר נשקל ונדחה בשנת 1993 משום שנציגי בית המשפט העליון בוועדה סברו שהיא פחות כשירה ממועמדים אחרים. ההצבעה באותה עת הייתה חמישה נגד המינוי וארבעה בעד: המתנגדים היו שלושת השופטים בוועדה, בראשות נשיא בית המשפט העליון דאז מאיר שמגר, ושני נציגי לשכת עורכי הדין. אף שארבעת נבחרי הציבור בוועדה היו מאוחדים בדעתם בעד המינוי, לא היה בכוחם להביא לקבלתו.לפי הדיווחים שהובאו בעיתון הארץ, השופטים הציגו חזית מאוחדת בוועדה על אף "שמועות עקשניות" אודות חילוקי דעות חריפים ביניהם.21 נושא המינוי שב ועלה שנתיים לאחר מכן, אבל בינתיים שמגר פרש מתפקידו והוחלף באהרן ברק, ידיד אישי ותיק של בייניש. אף שבשנתיים שעברו לא השתנו כישוריה באופן משמעותי (היא עדיין שימשה כפרקליטת המדינה),היו תוצאות ההצבעה הפעם תשע בעד ואפס נגד מינויה.22 מאוחר יותר הודה ברקכי הוא עצמו יזם את מינויה של בייניש.23 פירוש הדבר הוא שמינויו של ברק לנשיא בית המשפט העליון הכריע את אופן ההצבעה של חמישה מתוך תשעת הקולות, הרוב בוועדה, והפך את ההחלטה הקודמת על פיה.
ואין להמעיט בחשיבותו של מינוי זה: לפי המסורת, נשיאות בית המשפט העליון - משרה הנותנת בידי הנושאים בה כוח רב בהרבה מזה של שופט ראשי בבית המשפט העליון של ארצות-הברית, למשל24 - מוענקת לשופט הוותיק ביותר בבית המשפט העליון. כאשר יפרוש ברק בגיל שבעים, בשנת 2006, תהיה בייניש לנשיאת בית המשפט תחתיו. הווי אומר, שנתיים בלבד לאחר שמועמדותה של בייניש נדחתה ברוב קולות מפאת העדר כישורים, היה בכוחו של ברק לבחור בה במו ידיו כיורשתו.
כמובן, לא תמיד מסתדרים העניינים לשביעות רצונם של השופטים בפשטות כזאת; אבל עובדה היא שגוש-שלושת-השופטים הוא הקובע את התוצאה הסופית כמעט תמיד. דוגמה לכך היא מינויו של יצחק אנגלרד, פרופסור למשפטים באוניברסיטה העברית, לשופט בבית המשפט העליון ביולי 1997. הפעם התנגדו למינוי נציגי לשכת עורכי הדין,בהפגנה נדירה של עצמאות, משום שאנגלרד - חבר אישי ותיק של ברק ואבי המתמחה שלו - מעולם לא כיהן כשופט ואף לא עסק בעריכת דין. אך המינוי אושר בכל זאת לאחר שברק יזם, על פי דיווחים בתקשורת, עסקה שצירפה לשלושת קולות השופטים שניים מהפוליטיקאים חברי הוועדה, בהבטיחו מינויים עתידיים שיקדמו את האינטרסים האידיאולוגיים שלהם.25
מינויי בייניש ואנגלרד ממחישים את המשקל המכריע של שלושת השופטים בהחלטות הוועדה.כפי שציין מרטין אדלמן, מומחה לרשות השופטת הישראלית, "לפי הנוהג המושרש, המינויים לבית המשפט העליון טעונים הצבעה חיובית של כל שלושת השופטים שבוועדה".26 אכן, כמעט לא אירע שמועמד לבית המשפט העליון אושר או נדחהבניגוד לרצונם של השופטים היושבים בוועדה.
השפעת השופטים גלויה עד כדי כך שמגיני שיטת המינויים הנוכחית אף אינם טורחים להכחישה; במקום להודות בפגיעה החמורה בעקרון השלטון הדמוקרטי, הם נאחזים במצב הקיים כבמסורת מפוארת.יצחק אולשן, שהיה נשיא בית המשפט העליון בשנים 1965-1953, סיפר בגאווה כי בתקופת כהונתו כמעט שלא הייתה מחלוקת לגבי מינוי של שופטים. "במשך כל התקופה נתקבלו כל ההחלטות בוועדה כמעט פה אחד. לרוב היה שיתוף פעולה בין השופטים, עורכי הדין ושר המשפטים".27 ומשה בן-זאב, שהיה היועץ המשפטי לממשלה בשנים 1968-1963, כתב ש"לא יתכן מינוי של אדם לכהונת שופט, ובודאי שלא לכהונת שופט בביהמ"ש העליון, אם המינוי נוגד עמדה מאוחדת של שלושת שופטי ביהמ"ש העליון המשתתפים בועדה. קיוויתי שזהו הנוהג הבלתי-כתוב. אך אם אין הדבר כך, יש לדעתי לעגנו בחוק".28
הצהרה מדהימה זו מובנת במלואה רק כאשר רואים כיצד נוצרה השיטה הקיימת, ועד כמה עמל הממסד השיפוטי כדי להקנות לעצמו את סמכות המינוי. לפי פקודת בתי המשפט, שהייתה בתוקף כאשר החלו להרכיב את בית המשפט העליון בשנת 1948, המועמדים לכהונת שופט הוצעו על ידי שר המשפטים, אושרו על ידי הממשלה, ואז אושרו סופית בכנסת- שיטה דומה לזו הנהוגה ברוב המדינות הדמוקרטיות.29 היועץ המשפטי לממשלה דהיום, אליקים רובינשטיין, אפיין את השיטה ההיא כ"הסדר מתאים, המאפשר לרשות המבצעת למנות את השופטים לבית המשפט העליון - אך נותן את סמכות האישור בידי הרשות המחוקקת, משל לנעשה בארצות-הברית".30 אולם עד מהרה נתברר שלא היה די בהסדר זה כדי להשריש נורמה של פיקוח דמוקרטי על תהליך בחירת השופטים. בראשית שנות קיומה של מדינת ישראל, בתקופה שבה מוסדותיה עברו שינויים תכופים ותשומת לבו של הציבור הוסחה משאלות חוקתיות, הממסד המשפטי פעל בנחישות ובזריזות כדי לכבוש לעצמו את השליטה על הליך המינויים. שר המשפטים הראשון, פנחס רוזן, המליץ ב-1948 על לא אחר מאשר שותפו לשעבר למשרד עורכי הדין, משה זמורה, לתפקיד הנשיא הראשון של בית המשפט העליון.31 במהלך חודשי האביב והקיץ של אותה שנה ניהלו רוזן וזמורה התכתבות אינטנסיבית, וחיברו רשימה מוסכמת של מועמדים לאיוש יתר המושבים בבית המשפט העליון. במהלך שנותיה הראשונות של המדינה, כל המועמדים שהופיעו ברשימת רוזן-זמורה, מלבד אחד, היו לשופטים בבית המשפט העליון, ובהם כמה שנדחו כאשר מועמדותם הוצגה בראשונה.32
יחד עם שר המשפטים רוזן, פתחו שופטי בית המשפט העליון במערכה כוללת להסרת הפיקוח של נבחרי הציבור על הרשות השופטת. בשנת 1951 הגיש רוזן הצעת חוק שהכין בהתייעצות עם השופטים, אשר הייתה אמורה לבודד את הרשות השופטת מרשויות השלטון הנבחרות. "נחלת כל העמים הנאורים", דקלם רוזן בפני הכנסת, "שכל שופט הוא בלתי תלוי ואינו עתיד ליתן דין על פסקיו אלא למצפונו בלבד".33 בשנת 1953, לאחר כמה תיקונים קלים, נחקק חוק השופטים התשי"ג, אשר שלל מן הכנסת את הסמכות לאשר את מינויי השופטים. מאותו רגע, השופטים נבחרו בידי ועדה דומה בהרכבה לזו הקיימת היום. חשיבותו של הסדר זה מתבהרת בזיכרונות נשיאו השני של בית המשפט העליון, יצחק אולשן. הוא התנגד בזמנו למינוי הרב שמחה אשר לבית המשפט העליון הראשון, אך לא הצליח למנעו הואיל ולפי נוהל המינויים המקורי, לשופטים לא היה כל תפקיד בבחירת עמיתיהם. כאשר הרב אשר הלך לעולמו בשנת 1953, זמן קצר אחרי שהונהגה שיטת המינויים החדשה, החלו חוגים דתייםלפעול למינוי שופט דתי במקומו, על סמך סעיף בחוק שהתיר מינויו של "משפטאי מובהק" (כגון רב או פרופסור למשפטים) גם אם לא היה חבר בלשכת עורכי הדין בישראל.34 "בפעם הזאת", כותב אולשן, "תוך ידיעה מוקדמת כי אנו, שופטי בית המשפט העליון, ננקוט עמדה נוקשה..., ירדה השאלה מעל סדר יומם של הבוחשים למיניהם".35
במרוצת השנים עשה בית המשפט העליון כל שביכולתו כדי להגן על שליטתו בתהליך הבחירה, או אף להוסיף עליה. בשנת 1978 קרא השופט מאיר שמגר (מאוחר יותר, נשיא בית המשפט העליון) להרחבת מספר השופטים בוועדה, לשם חיזוק התדמית העצמאית של בית המשפט.36 ובזמן האחרון פתח אהרן ברק במערכת מנע, כדי לנסות ולשכנע את הציבור שאין דבר הרסני יותר מהנהגת פיקוח דמוקרטי על בחירת השופטים. בדברים שנשא בפני ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת באוקטובר 1996, הזהיר ברק: "ישמור אתכם אלוהים מניסיון להכניס פוליטיזציה למבנה ולאיוש של הערכאה השיפוטית העליונה. אלוהים שבשמים, כך לא עושים משפט חוקתי. זה יהיה אסון למדינה, אם המינויים לבית המשפט לחוקה יהיו פוליטיים...".37
במאמץ בלתי-נלאה להשיג יותר ויותר עצמאות שיפוטית - עד ליצירת "חסם הרמטי", כלשונו של רובינשטיין, בין הרשות השופטת ובין נבחרי הציבור - אימצה ישראל שיטה שבה הרשות השופטת אינה אחראית כלפי איש. שופטים מתמנים על ידי ועדה הנשלטת על ידי השופטים המכהנים, ודיוניה נערכים בחשאי, ואילו האומה נותרת ללא כל זכות להתערב בהכרעה מי יישם ויפרש את חוקיה. בעניין זה ציין המשפטן זאב סגל כי"הכוונה העיקרית של השיטה היא לצמצם את אפשרות ההשפעה הפוליטית על מינוי השופטים המכהנים" - והשפעה פוליטית פירושה, בין היתר, "התערבות בתהליך מצד... חברי בית המחוקקים והרשות המבצעת...".38 אין זה מפתיע ששופטי בית המשפט העליון מרוצים מאוד מן השיטה הזאת - נשיא בית המשפט העליון לשעבר שמעון אגרנט הגדיר אותה כ"טובה בעולם"39 - מאחר שתוצאתה היא שהשופטים יכולים לעצב את בתי המשפט בצלמם הם, וכך הם אכן עושים.
