עם סיום מלחמת העולם השנייה, כשהתברר שמיליוני הפליטים חסרי־הכל אשר הציפו את אירופה אינם זוכים לטיפול הולם מידי ארגוני הסיוע הקיימים, החליט האו"ם להקים סוכנות מיוחדת לריכוז ותיאום מאמצי הסעד. 'נציבות האו"ם לפליטים' (יוּ־אן־אייץ'־סי־אר) פעלה מאותו זמן ואילך בהתאם לפרמטרים ולכללים שהתוותה "האמנה בדבר מעמדם של פליטים", שאומצה בידי האו"ם בז'נבה בשנת 1951. בעשורים שחלפו מאז, וככל שבעיית הפליטים החריפה ונעשתה גלובלית יותר, גבר הצורך בארגון עולמי שייחד את כל מאמציו לטיפול בעניין. כך התרחבה נציבות הסיוע הקטנה והממוקדת־יחסית והייתה לארגון בעל תקציב שנתי של מיליארד דולר, משרדים ביותר ממאה מדינות ויכולת לתת הגנה משפטית וסיוע חירום. האוהלים הכחולים של נציבות הפליטים נעשו סמל להושטת עזרה הומניטרית למיליוני עקורים ברחבי העולם. לצד הפיקוח על ציותן של מדינות העולם לדיני המשפט הבינלאומי הנוגעים לפליטים, שמה לה נציבות הפליטים למטרה ליצור פתרונות ארוכי טווח או "בני־קיימא" למצוקותיהן של האוכלוסיות שבטיפולה, פתרונות כגון שיבה מרצון למדינות המוצא או יישוב־מחדש במדינות המקלט שבהן הם נמצאו או במקומות אחרים. עד היום סייעה נציבות הפליטים ליותר מעשרים וחמישה מיליון בני אדם לפתוח דף חדש בחייהם.

ועם זאת, לקבוצת פליטים אחת לא נמצא פתרון בר־קיימא במשך יותר מחמישים שנה: הערבים הפלסטינים שברחו מישראל בשנים 1949-1948 בעקבות מלחמת העצמאות. בתחילה עמד מספרם על 750,000-500,000 נפש, אך היום הם מונים יותר מארבעה מיליון איש, שמרביתם חיים בתוך 59 מחנות פליטים, או בסמוך להם, בחמישה אזורים שונים. מדובר באחת מבעיות הפליטים רחבות ההיקף והממושכות ביותר בעולם;¹ ולא מסתמן לה כל פתרון ממשי באופק.

במבט ראשון, מצוקתם של הפליטים הפלסטינים מפתיעה למדיי. רוב פליטי העולם מטופלים בידי נציבות הפליטים של האו"ם, והפלסטינים הם הקבוצה היחידה הנהנית משירותיה הבלעדיים של סוכנות או"ם נפרדת: 'סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטים פלסטינים במזרח הקרוב' (אונר"א). אונר"א פועלת במנותק מן האמנה בדבר מעמדם של פליטים, וההבדלים בינה ובין נציבות הפליטים מהותיים ביותר: ראשית, אונר"א מסווגת את הפליטים הפלסטינים לפי קריטריונים שונים מאלה המשמשים את הנציבות; שנית, חבילת סיוע בינלאומית של כמה מאות מיליוני דולרים בשנה, שממנה נהנית אונר"א, מאפשרת לה לספק את מרב שירותי הבריאות, החינוך, הסעד והרווחה לאוכלוסיית נתמכיה - אחריות שנציבות הפליטים נוהגת לגלגל לפתחן של מדינות המקלט; שלישית, בניגוד לנציבות, החותרת להשגת פתרונות בני־קיימא לבעיות הפליטים, אונר"א שוללת בעקביות כל פתרון קבע לסוגיית הפליטים הפלסטינים, ותחת זאת מתעקשת על זכותם ל"שיבה" לגבולות ישראל שלפני 1967 - תביעה בלתי ישימה בעליל מבחינה פוליטית.²

וכך, בעצם פעילותה, החורגת מגדרי הנורמות המקובלות בקהילייה הבינלאומית, הצליחה אונר"א להנציח את בעיית הפליטים במקום לצמצמה, תוך שהיא זונחת את המטרות ההומניטריות שעמדו בבסיס הקמתה ומכפיפה אותן ליעדיו הפוליטיים של העולם הערבי. זאת ועוד: היות שאונר"א נוהגת לגייס את רוב עובדיה מקרב אוכלוסיית המוטבים שלה, היא נוטה פעמים רבות לעצום את עיניה לנוכח הפעילות הטרוריסטית המתבצעת בחסותה, ולעתים היא אף מתפקדת כבת־ערובה של ממש בידי הטרור הפלסטיני. בסופו של דבר, גישתה של אונר"א לבעיית הפליטים הפלסטינים לא רק מחבלת בסיכויי השגת השלום במזרח התיכון, אלא אף מזיקה לפליטים עצמם.

אונר"א, סוכנות האו"ם הראשונה שנוסדה לשם סיוע לפליטים, הוקמה בהתאם להחלטה 302 של העצרת הכללית ביום 8 בדצמבר 1949. על הסוכנות הוטל לנהל תכניות סעד ותעסוקה לפליטים הפלסטינים שברחו במלחמת העצמאות לאזורים הערביים הסמוכים לישראל: עזה (אז בשליטה מצרית), יהודה ושומרון (אז בשליטה ירדנית), ירדן גופא, לבנון וסוריה.

מלכתחילה נהנתה אונר"א מאוטונומיה יוצאת דופן, בעיקר הודות ללחציו של הגוש הערבי באו"ם. לכן, למשל, בניגוד לרוב סוכנויות האו"ם, מינויו של הנציב הכללי של אונר"א אינו דורש את אישורה של העצרת הכללית. הנציב מתמנה בידי מזכ"ל האו"ם, שנעזר לשם כך בוועדה המייעצת של אונר"א עצמה - גוף של עשרה חברים, אשר מתכנס למטרה זו בלבד ואינו מחזיק בשום סמכות ביצועית או מעשית אחרת.³ כיוון שהסוכנות אינה תלויה במערכת החוקים או ההסכמים הבינלאומיים הקיימים, נהנית אונר"א מחופש רב המאפשר לה לקבוע קווים מנחים ונהלים משלה, השונים מאוד מאלה המשמשים את נציבות הפליטים. את המונח "פליטים פלסטינים", למשל, מגדירה אונר"א כך:

אנשים שמקום מושבם הרגיל בפלסטינה בין יוני 1946 למאי 1948, ושאיבדו את בתיהם ומקור פרנסתם כתוצאה מן המלחמה הערבית-ישראלית בשנת ⁴.1948

השימוש בהגדרה זו מוזר כשלעצמו, ולוּ בשל קריטריון התושבוּת הקצר מאוד שהיא קובעת - שנתיים בלבד - המאפשר להחיל אותה על אנשים רבים שהגיעו לשטחי פלסטינה זה מקרוב. ואמנם, בהקשר זה יש לזכור שרבים מאלה שברחו מארץ ישראל באותה תקופה הגיעו זמן קצר קודם לכן ממדינות ערב השכנות, בחיפוש אחר עבודה.

מעניין להשוות את הנוסח של אונר"א להגדרה היחידה המוכרת במשפט הבינלאומי - זו של נציבות הפליטים, שהוקמה שנתיים בלבד אחריה והוכפפה להחלטות אמנת האו"ם על מצב הפליטים. על פי הגדרת הנציבות, המונח "פליט" חל על אדם

שיש חשש סביר כי יירדף בשל גזעו, דתו, נתינותו, השתייכותו לקבוצה חברתית מסוימת או עמדתו הפוליטית; אדם המצוי מחוץ למדינת נתינוּתוֹ או מגוריו הקבועים ושאינו יכול או אינו מוכן, בשל חשש זה, לחסות באותה מדינה או לשוב אליה.⁵

ההדגשה "מדינת נתינוּתוֹ או מגוריו הקבועים" מבהירה שהאמנה לא התכוונה להחיל את ההגדרה על תושבים ארעיים - כדוגמת אלה שזה מקרוב באו לאזור המדובר בחיפוש אחר עבודה - בניגוד לנוסח של אונר"א. אולם אין זה ההבדל היחיד בין שתי ההגדרות. ההגדרה של אונר"א מקיפה גם אנשים רבים אחרים שלא היו נכללים בהגדרה של נציבות הפליטים. הנציבות קובעת שאדם יאבד את מעמדו כ"פליט", אם

חזר מרצונו לחסוֹת במדינת נתינותו; או, משאיבד את נתינותו, חזר ורכש אותה מרצונו; או שרכש נתינות חדשה, והוא נהנה מהגנת מדינת הנתינוּת החדשה שלו; או... שאינו יכול עוד, מרגע שהנסיבות שבגינן הוכר כפליט חדלו מלהתקיים, להתמיד בסירובו לחסוֹת במדינת נתינוּתו.⁶

שלילת מעמד הפליט מאדם שקיבל הגנה משפטית ממדינה אחרת, או ממי שסירב לעשות כן כשהדבר הוצע לו, נועדה למנוע הרחבה של הגדרת המושג באופן שיעודד שימוש בלתי ראוי בשירותי הנציבות למטרות פוליטיות. אונר"א, לעומת זאת, עושה את ההפך הגמור: לא זו בלבד שהיא מסרבת לשלול את מעמד הפליט ממי שההגדרה המקורית אינה חלה עליו עוד - כמו מאות אלפי הפלסטינים שהתאזרחו בירדן - היא אף מקנה מעמד של פליט נצחי לצאצאי הפליטים הפלסטינים, אפילו עד דור רביעי. כפי שמסביר אתר האינטרנט העברי הרשמי של הארגון: "ישנן מספר קבוצות של פליטים פלסטינים. ישנם פליטי 1948 וילדיהם משני סוגים: אלו הרשומים ברשימות אונר"א ואלו שאינם רשומים. וישנם פליטים בתוך ישראל, כמו כן ישנם פליטים כתוצאה ממלחמת 1967".⁷ כשנוסדה אונר"א היא לא כללה במפורש בין נתמכיה את צאצאיהם של הפליטים הפלסטינים; אך עם הופעת הדור השני של אוכלוסיית הפליטים, רופפה אונר"א את הגדרת המונח "פליט פלסטיני" והסבירה כי "בענייני זכות השיבה והפיצוי... המושג 'פליט פלסטיני' מוסבר במובן רחב יותר ממובני אונר"א".⁸

למרות ההבדלים בהגדרת המושג של שתי הסוכנויות, לאחר הקמתה של נציבות הפליטים חִייב ההיגיון להטמיע את אונר"א בתוכה. שהרי לכאורה, עם ייסודה של סוכנות פליטים כללית לא היה עוד טעם בהמשך קיומה של סוכנות או"ם נפרדת שתופקד על סיוע לאוכלוסיית פליטים מסוימת אחת - על כל הכפילויות הביורוקרטיות הכרוכות בכך. אלא שמדינות ערב עמדו על כך שהפליטים הפלסטינים המקבלים סיוע מאונר"א יוצאו מתחום סמכותה של נציבות הפליטים החדשה. האתר של נציבות הפליטים מסביר כי מדינות ערב "חששו כי הצביון הלא־פוליטי של העבודה שתוכננה עבור הנציבות החדשה יעמוד בסתירה לטבעה הפוליטי מאוד של הבעיה הפלסטינית".⁹ ומאחר שהחלתה היעילה של האמנה בנוגע לבעיית הפליטים הערבים־הפלסטינים הייתה תלויה ממילא בחתימתן של מדינות ערב, אפשרות המיזוג בין הארגונים מעולם לא קרמה עור וגידים. בסופו של דבר האמנה לא הוחלה על אותם פליטים שזכו להגנה מסוכנות או"ם אחרת או שקיבלו סיוע ממנה.¹⁰ כך נשמר מצבה החריג של אונר"א: הסוכנות הבינלאומית היחידה המטפלת בקבוצת פליטים אחת ויחידה הורשתה להמשיך לפעול באורח עצמאי.

השאלה אם עצמאותה של אונר"א הועילה לפליטים הפלסטינים ראויה לדיון נפרד. כאשר החליט האו"ם לקבל על עצמו אחריות לשלומם של עקורים בכל רחבי העולם, הוא הודה כי היות פליט הוא מצב הכרוך בסבל רב. בהעדר מדינה משלהם, נשללות מן הפליטים זכויות חברתיות, כלכליות ופוליטיות בסיסיות שרוב אזרחי העולם מקבלים כדבר מובן מאליו - זכויות שבלעדיהן כמעט אי־אפשר לנהל חיים פוריים ומסַפּקים. לפיכך חתר האו"ם מאז ומתמיד לשים קץ למעמד זה במהירות האפשרית.

אך הטיפול של אונר"א בסוגיית הפליטים הפלסטינים חולל תוצאות הפוכות בתכלית. החלטתה להרחיב את גבולות ההגדרה הבעייתית־ממילא של הפליטים הפלסטינים, כך שתכלול מספר גדל והולך של צאצאים, הביאה למעשה להנצחת הבעיה, להרחבתה ולהחמרתה. אפשר שמבחינת מנהיגים ערבים מסוימים זאת הייתה המטרה מלכתחילה, שכן כל עוד לא נמצא מזור לבעיית הפליטים הפלסטינים, נוח מאוד להפוך את ישראל לשעיר לעזאזל ולהאשימה בכל התחלואים הפוליטיים, החברתיים והכלכליים של האזור. אך מבחינת הערבים־הפלסטינים שנשארו פליטים במשך עשרות שנים, ומבחינת צאצאיהם, שהוכנסו אף הם למעגל המחסור והתלות, המעמד המיוחד שקיבלו מאונר"א בדרך כלל רק הֵרַע את מצבם.