איך איבדה הממשלה את זכותה לייצוג משפטי

אוולין גורדון

ועתה, אל התעלול האחרון של הרשות השופטת: הפקעת היועץ המשפטי לממשלה


בסוגיה כה מכרעת להמשך קיום הקואליציה – ש"ס איימה שבלעדי ההסכם לא תחזור לממשלה – ולפיכך כה חיונית להצלחת היזמות ההיסטוריות של הממשלה בתחום המדיני, היה ניתן לצפות ממי שתוארו הוא "היועץ המשפטי לממשלה" שיעשה כמיטב יכולתו כדי להגן על מרשתו בבית המשפט – מה עוד שהטיעונים המשפטיים נגד ההסכם היו קלושים כל כך. אולם בן-יאיר בחר לחבל במאמצי הממשלה, יהיו התוצאות אשר יהיו.
בסופו של דבר הבטיחה גרסה מעודנת יותר של אותו הסכם את כניסתה של ש"ס לקואליציה. להסכם נלוותה הסכמה שבעל פה, שהניסוח החדש אינו משנה את מהותו של ההסכם. אולם המקרה ממחיש די הצורך את כוחו הלא ייאמן של היועץ המשפטי לממשלה: ללא חזרתה של ש"ס לקואליציה, היה המשך תהליך אוסלו מוטל בספק. די היה בחוות דעתו של בן-יאיר, שבהחלט היה אפשר לערער עליה מבחינה משפטית, כדי לטרפד את היזמה שהייתה גולת הכותרת של מדיניות הממשלה – ואולי אף להגותה מן המסילה לחלוטין – אלמלא נכונותה של ש"ס לסמוך על מילתו הלא-כתובה של רבין.
דוגמה נוספת לכוחו הבלתי מוגבל של היועץ המשפטי לממשלה היא מה שאירע מיד לאחר הבחירות של 1996, שעה שראש הממשלה בנימין נתניהו עסק בהרכבת ממשלתו החדשה. רפאל איתן תבע לעצמו את תיק המשרד לביטחון פנים. היועץ בן-יאיר היה בדעה שבשל כתב אישום שהיה תלוי נגד איתן בגין פגיעה בפרטיות על רקע מאבקים סמויים בתוך מפלגתו, לא יכול איתן להחזיק בתיק ביטחון הפנים או בכל תיק אחר המאפשר גישה למאגרי נתונים המכילים מידע רגיש על אישים.64
גם במקרה זה היה הבסיס המשפטי להחלטתו של בן-יאיר מפוקפק למדי. כפי שציינו מומחים רבים לענייני משפט, איתן השתתף בישיבות הקבינט הביטחוני המיוחד של הממשלה והייתה לו גישה לכל מסמך מסווג שעלה על שולחן הממשלה.65 לדעת אותם מומחים, אי מינויו כשר במשרד מסוים לא היה בו כדי להגביל את גישתו למידע רגיש. אלמלא פסק דין פנחסי, שהעניק ליועץ המשפטי לממשלה את זכות המילה האחרונה, יכלה הממשלה פשוט להתעלם מההמלצה, או לחלופין, איתן יכול לעתור נגדה בבית משפט. אך הפרדיגמה המשפטית החדשה סיכלה כל דרך לערער על חוות דעתו של היועץ המשפטי או לעקפה, ואיתן נאלץ להסתפק במשרד החקלאות ואיכות הסביבה.
חודשים לאחר מכן זוכה איתן מכל אשמה, אך הנזק שנעשה היה בלתי הפיך. זיכויו לא רק הוכיח את חפותו; הוא גם המחיש כמה כוח מרוכז בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, אדם שאינו נבחר ציבור ואינו חייב לתת דין וחשבון לאיש. בלהיטות של עריץ הצליח בן-יאיר לתרגם את תפישותיו הלא-משפטיות לגבי נאותות פוליטית למסקנה בדבר אשמת אדם ללא משפט, ולכפות אותן על העוסקים בהרכבת הממשלה, בלי שיצטרך לשכנע איש בצדקתו – תוך שהוא שם מכשול רציני בדרכו הפוליטית של איתן, החף מפשע, ובדרכם של עשרות אלפי הבוחרים שמפלגתו נתנה ביטוי לקולם.


פסק דין פנחסי סימן את קו פרשת המים במאבק הכוחות בן עשרות השנים בין הממשלה הנבחרת ליועץ המשפטי הלא-נבחר: עם פסק דין זה הוכרעה הכף לטובת היועץ המשפטי. והיועץ, שההצלחה שנחל בפרשת פנחסי נתנה לו כמין זריקת עידוד, רשם לזכותו בשנים האחרונות שורה של ניצחונות נוספים במסעו הבלתי פוסק, שתכליתו לשלול מהממשלה את האמצעים האחרונים שעוד נותרו בידיה להגבלת סמכויותיו.
אמצעי ההגבלה החשוב מכולם הוא יכולתה של הממשלה לפטר יועץ משפטי הנראה לה משולח רסן. דווקא משום שמעמד היועץ המשפטי לממשלה מעולם לא עוגן בחוק, הוא אינו נהנה מהגנתו: תקופת כהונתו אינה מוגדרת, וניתן לפטרו בכל עת על פי החלטת ממשלה. עם זאת, בפועל כמעט לא ניתן לפטר יועץ משפטי על שלא שירת את צורכי הממשלה, בגלל מיתוס היועץ המשפטי העומד "מעל לפוליטיקה", שכבר השתרש היטב. ולאור פסיקת בג"ץ מהעת האחרונה, פיטורי היועץ המשפטי עשויים להתפרש כמעשה לא חוקי.
התקדים המכריע בתחום זה נקבע בשנת 1996, במהלך מאבק סביב חילופי גברי במשרה אחרת, גם היא "א-פוליטית" כביכול. כמו היועץ המשפטי לממשלה, גם נציב שירות המדינה הוא עובד מדינה בכיר ורב-עצמה אשר, על פי הדעה הרווחת בשנים האחרונות, אמור להיות עצמאי ומרוחק מהפוליטיקה. ועם זאת, הוא גם מפקח על יישום מדיניות ממשלתית בתחום המינהל וכוח האדם, ומאחר שראש הממשלה נתניהו תכנן לארגן מחדש את משרדי הממשלה, הוא ביקש למנות נציב שיסכים עם תפישותיו ויעשה מאמץ ליישמן. לכן פיטר נתניהו את יצחק גל-נור, נציב שירות המדינה באותה עת, והחליפו בשמואל הולנדר, גם הוא עובד מדינה ותיק ובכיר ששימש, בין שאר תפקידיו, כמזכיר הממשלה שיצחק רבין עמד בראשה.
ואולם התנועה לאיכות השלטון עתרה לבג"ץ נגד פיטוריו של גל-נור (גל-נור עצמו הצטרף לעתירה בשלב מאוחר יותר), בטענה שאחד מתפקידיו העיקריים של נציב שירות המדינה הוא למנוע מינויים פוליטיים, ולפיכך עליו להיות עצמאי וא-פוליטי, ואין להחליפו עם התחלפות הממשלה. בדיון הראשוני הבהירו השופטים כי אהדתם נתונה לעותרים, ונתניהו קרא את הכתובת על הקיר. הוא ביטל את הפיטורים בלי להמתין לפסק דין בעניין, ומסר לבית המשפט הצהרה בכתב שבה הוא ביטא את "[תמיכתו] המלאה במעמדו העצמאי של נציב שירות המדינה ובמעמד נציבות שירות המדינה, ובחשיבות של שמירת מוסד זה כגוף עצמאי ובלתי מושפע משינויים פוליטיים".66
אולם בכך לא בא בית המשפט על סיפוקו: בצעד נדיר הוא הסכים לבקשת העותרים להכריע בעתירה בכל מקרה, אף כי המחלוקת כבר יושבה. חודש לאחר מכן פרסם בית המשפט את פסק דינו הרשמי: "עצם החילופים בשלטון אינם מצדיקים חילופים בשירות הציבורי, למעט אותן משרות מעטות שאותן ניתן לכנות 'משרות אמון'".67 המונח "משרות אמון" מתייחס לאותם בעלי תפקידים החייבים, מטבע משרתם, להיות מסוגלים לעבוד עם השר האחראי באופן הדוק מאוד ולרכוש את אמונו. משרתו של נציב שירות המדינה, אליבא דבית המשפט, אינה משרת אמון; יעילותו אינה תלויה בנטיותיו הפוליטיות, ולכן חילופי שלטון אינם יכולים לשמש עילה להחלפתו.
השלכות פסק דין זה לגבי היועץ המשפטי לממשלה ברורות. גם אותו מקובל לראות כפקיד עצמאי ולא-פוליטי – אהרן ברק, כיום נשיא בית המשפט העליון, חש עוד בשנת 1977 שאין להחליף את היועץ המשפטי רק בגלל התחלפות השלטון.68 אם ממשלה נכנסת אינה חופשית להחליט בדבר החלפת נציב שירות המדינה על פי שיקול דעתה, קל וחומר שאין באפשרותה להחליף את יועצה המשפטי. ברם, אם ממשלה אינה יכולה להחליף יועץ משפטי לפי שיקול דעתה עם היבחרותה, מתי תוכל לעשות זאת? המסקנה ההגיונית – שאינה נאמרת בקול אך מרחפת כענן שחור מעל לסוגיה כולה – היא שאין באפשרותה לעשות זאת כלל.
אף שהסבירות לכך נמוכה, הרי שגם אם בית המשפט לא יאסור על ממשלה עתידית כלשהי לפטר את היועץ המשפטי שלה, המיתוס הציבורי של האישיות "העצמאית, הא-פוליטית" יתגלה כמחסום בפני עצמו. הזעקה שקמה בעקבות שמועה על כוונתו של נתניהו לפטר את מיכאל בן-יאיר המחישה זאת די והותר. בסופו של דבר החליט נתניהו להשאיר את בן-יאיר בתפקידו, מחשש לתגובת הציבור.69 לשון אחר, זכותה-בכוח של הממשלה לפטר את היועץ המשפטי התערערה, גם אם לא בוטלה עדיין הלכה למעשה, ואמצעי נוסף להגבלת עצמתו של היועץ המשפטי הוסר מן הדרך.
יתרה מזו, אפילו זכותה של הממשלה לבחור את האדם שיכהן כיועצה המשפטי – המאפשרת לה לפחות למנות למשרה המתפנה אדם המזדהה עם מדיניותה – נתונה כיום להתקפה, בעטיה של פרשת בר-און שאירעה בראשית 1997. לאחר התפטרותו של בן-יאיר בדצמבר 1996 נאלץ יורשו בתפקיד, רוני בר-און, להתפטר פחות מיום לאחר שמינויו נכנס לתוקפו, תחת כובד הביקורת שהשמיעו נגד המינוי, מנימוקים מקצועיים ופוליטיים, חוגים עיתונאיים, משפטיים ופוליטיים – ובכלל זה חברים רבים בממשלתו של נתניהו. עשרה ימים לאחר ההתפטרות הביאו טענותיה של הכתבת איילה חסון מהערוץ הראשון, שלפיהם מונה בר-און בראש ובראשונה כדי לאפשר עסקת טיעון לאריה דרעי במשפטו, לפתיחת חקירה פלילית בפרשה. בין השאר היו מעורבים בשערורייה גם ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר המשפטים צחי הנגבי. מחליפו של בר-און בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, החליט בסופו של דבר כי אין די ראיות להגשת כתבי אישום נגד נתניהו והנגבי, וכי יש מקום לכתב אישום נוסף נגד דרעי, החלטה שבג"ץ אישר אותה.
חשובות בהרבה מההשלכות שהיו לפרשה על אדם זה או אחר, היו השלכותיה על תהליך המינוי של היועץ המשפטי. בעקבות הפרשה הציגו כמה מהשותפים הקואליציוניים אולטימטום לנתניהו. הם תבעו ממנו לשנות את תהליך המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ושל בעלי תפקידים בכירים אחרים, ואיימו לפרוש מהקואליציה ולהפיל את הממשלה אם לא יעשה זאת. ביוני 1997 הקימה הממשלה ועדה לבדיקת מועמדים למשרת היועץ המשפטי, שתורכב משופט בדימוס, נציב שירות המדינה ודמות ציבורית שטיבה לא יוגדר מראש.70 לוועדה זו שמורה הזכות לדחות כל מועמד שייראה "לא ראוי" בעיניה, הגדרה החלה בין השאר על אדם בעל קשרים אישיים או פוליטיים עם חבר בממשלה.71 וכך החליטה הממשלה, לאחר שנכוותה ברותחין של השפלות, להיזהר בצוננים, והגבילה במידה רבה את יכולתה למנות אדם המזדהה עם מצעה, שיוכל לתרום לקידום סדר יומה המדיני. כל אדם מעין זה צפוי שיהיו לו קשרים אישיים או פוליטיים עם חבר כלשהו בממשלה, ולפיכך צפוי – בהתאם למידת התקיפות שבה תבצע הוועדה החדשה את שליחותה – שיימצא פסול מראש.
כמה מחברי הממשלה אף ניסו להביא להתפתחות מרחיקת לכת עוד יותר. שר המשפטים צחי הנגבי הציע לאחרונה להקים ועדת חמישה שתציע מועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה, ועדה שישבו בה שר המשפטים, שופט בית המשפט העליון בדימוס, יועץ משפטי או פרקליט מדינה לשעבר, נציג לשכת עורכי הדין ופרופסור למשפטים. על פי תכניתו של הנגבי, תקבל ועדה זו פניות של מועמדים, תשקול אותן ותמליץ על המועמד שהיא רואה אותו כמתאים ביותר לתפקיד; הממשלה תהיה מחויבת לבחור מתוך הרשימה המצומצמת שאישרה הוועדה.72 יושב ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת דאז ושר התחבורה כיום, שאול יהלום, הגיש הצעת חוק שתמסד נוהל מחמיר עוד יותר: על פי הצעתו של יהלום, ייבחר היועץ המשפטי לממשלה על ידי ועדה של אחד-עשר איש, שחמישה מחבריה לא יהיו פוליטיקאים, ואחד משישה נוספים יהיה נציג האופוזיציה. כך תיוותר הממשלה עם ייצוג של מיעוט בוועדה; את היועץ המשפטי יהיה ניתן לפטר רק בהסכמת תשעה מחברי הוועדה.73






המשט לעזה והאי-סדר העולמי החדש

הראל בן-ארי

מי מנסה לשכתב את כללי המשחק של הזירה הבינלאומית?

החרדים: כתב הגנה

אהרן רוז

רואי השחורות לא רואים מעבר לשחור

הדמוקרטיה באינטרנטיה

מרשל פו

'פולחן החובבן' מאת אנדרו קין ו'הנה באים כולם' מאת קליי שירקי

פמיניזם עם שתי רגליים שמאליות

מרלה ברוורמן

פחדים ישנים, איומים חדשים

אוריה שביט

חששם של האירופים מן האיסלאם אינו נטול הצדקה


כל הזכויות שמורות, הוצאת שלם 2025