הדפסה
גרסת PDFשוק העבודה הישראלי הולך ומתגמש זה שני עשורים, אולם זהו תהליך רצוף מהמורות, המתאפיין באי־יציבות, במתיחות רבה בין המעסיקים למועסקים, בהשבתות חוזרות ונשנות של המגזר הציבורי ובשימוש נרחב - ולא־ראוי - בעובדי קבלן בענפים שונים. המשק אמנם רושם לזכותו הישגים נאים - צמיחה בשיעור ממוצע של חמישה אחוזים בשנים האחרונות, למשל - אולם הוא עדיין סובל ממצוקות חברתיות שאסור להתעלם מהן: עובדים רבים חשים חוסר ביטחון בנוגע לעתידם וחלקים גדולים יחסית מן האוכלוסייה מתפרנסים באופן דחוק או נותרים מחוץ למעגל העבודה.
מצב זה דורש טיפול יסודי: על ישראל להוציא אל הפועל רפורמה מקיפה בשוק העבודה. הרפורמה המתבקשת אינה יכולה להניח לתחרות כלכלית אגרסיבית להכתיב את תנאי חייו של ציבור השכירים, אבל גם אינה יכולה להסיג את השוק לאחור ולכפות עליו ריכוזיות וקיפאון. כדי להימנע משתי האפשרויות הלא־רצויות הללו, צריכים קברניטי המשק והשחקנים המרכזיים בו ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות, ובעיקר מסיפור ההצלחה הדני, וליצוק תוכן חדש למושג "ביטחון תעסוקתי" - תוכן ההולם את התנאים והצרכים הנוכחיים של הכלכלה הלאומית בעידן הגלובלי.
התובנה המכרעת שעליה צריכה להתבסס כל רפורמה עתידית בתחום התעסוקה, היא כי הגנה על העובדים אין משמעה הגנה על מקום העבודה. משק חפץ צמיחה ורווחה אינו יכול להרשות לעצמו הליכי פיטורין מסורבלים ויקרים או מסגרות קביעות נוקשות. המחוקק וארגוני העובדים צריכים לקבל עליהם אחריות לטובת הכלל ולהתיר את ידי היזמים והמעסיקים בכל הנוגע לתחלופת עובדים ולניודם, כדי לאפשר להם להשקיע את משאביהם בתהליכי ייצור יעילים יותר, אשר ישפרו את רווחת הציבור וירחיבו את מעגל העבודה. בה בעת, רשויות המדינה חייבות לשאת בנטל של הבטחת כשירות הפרט למצוא תעסוקה ולעבוד למחייתו. כפי שמורים השכל והמצפון וכפי שמלמד הניסיון, השקעה רצינית ונדיבה בהון האנושי היא כורח כלכלי, חברתי ומוסרי שאף מדינה אינה יכולה - ואינה רשאית - להתכחש לו.45 לכן, אם תבחר ישראל בדרך הזאת ואם תקדיש לכך את המאמצים הנדרשים, היא לא רק תעשיר את הפוטנציאל הכלכלי הטמון בה, אלא גם תזקוף את קומתה המוסרית כחברה המגשימה אידיאלים של סולידריות וערבות הדדית.
עומר מואב הוא עמית בכיר במרכז שלם ופרופסור לכלכלה באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת לונדון. עפר כהן הוא סטודנט לתואר מוסמך בכלכלה באוניברסיטה העברית.
הערות
הכותבים מודים להדס גבאי וליוליה הורן על הסיוע הרב.
1. לדיווח בגלי צה"ל על השביתה ראה http://news.msn.co.il/news/Internal/Internal/200611/20061103071959.htm.
2. הסקר, שבו משתתפים כחמישה־עשר אלף עובדים, נערך מדי שנה, מאז 2005, במטרה לדרג את "חמישים החברות שהכי כדאי לעבוד בהן בישראל". במסגרת זו מתבקשים כאלפיים עובדים, המהווים מדגם מייצג, לציין מהם הקריטריונים ההופכים מקום עבודה לאטרקטיבי בעבורם. למידע מפורט בעניין הסקר ראה סיון קלינגבייל, תהילה ינאי וטלי חרותי־סובר, "50 החברות שהכי כדאי לעבוד בהן בישראל - דירוג BDI”, מגזין דה מרקר, מאי 2007, עמ’ 77-60.
3. דברי החקיקה הנוגעים ישירות להליך זה הם חוק פיצויי פיטורים תשכ"ג–1963, וחוק הודעה מוקדמת לפיטורים ולהתפטרות תשס"א–2001, הקובע את משך הזמן הנדרש מההודעה על הפסקת העבודה ועד כניסתה לתוקף.
4. מצב זה לא השתנה בצורה דרמטית עד היום. כפי שציין חיים ביאור בכתבה שהתפרסמה במוסף דה מרקר לפני כשנתיים: "גם כיום, חרף הגלובליזציה, העבודה במגזר הציבורי היא אטרקטיווית, בעיקר מההיבט של ביטחון תעסוקתי. קשה לפטר עובד קבוע במשרד ממשלתי, רשות מקומית או בקרן קיימת, בשל מערכות ההגנה החזקות הקיימות במקומות עבודה אלה: הסכמים קיבוציים המאפשרים להנהלה לפטר עובד באלף ואחד תנאים וקיומם של ועדים במקומות אלה. מבחינת השכר, המגזר הציבורי אטרקטיווי פחות: רוב העובדים משתכרים בין שכר המינימום (3,335 שקל בחודש) לבין השכר הממוצע במשק (7,400 שקל)". חיים ביאור, "המגזר הציבורי בישראל פחות אטרקטיווי, אך עדיין חי ובועט", הארץ, מוסף דה מרקר, 10 בנובמבר, 2005.
5. ראה בעניין זה Yinon Cohen, Yitchak Haberfeld, Guy Mundlak, and Ishak Saporta, “Unpacking Union Density: Membership and Coverage in the Transformation of the Israeli IR System,” Industrial Relations 42:4 (October 2003), pp. 692–711.
ב"כנס התקווה" שנערך באפריל 2007 הודה יושב ראש ההסתדרות עופר עיני, כי מספר חברי ההסתדרות נמצא בירידה מתמדת זה שני עשורים (עד שנת 2006, לפחות). לדבריו, בתחילת שנות התשעים מנתה ההסתדרות כמעט שני מיליון חברים, ואילו כיום מספרם עומד על כשש מאות עד שבע מאות אלף איש בלבד. על פי הנתונים שפרסם מוסף דה מרקר בשנה שעברה, שיעור העובדים המאורגנים בישראל ירד משישים עד שבעים אחוזים מכלל ציבור השכירים בראשית שנות התשעים לעשרים ושבעה אחוזים כיום. ראה חיים ביאור, "נלחמים על המשך קיומה של העבודה המאורגנת", הארץ, מוסף דה מרקר , 27 באפריל, 2007.
6. נכון לספטמבר 2007. ראה בעניין זה דו"ח מחלקת המחקר של בנק ישראל מנובמבר 2007, ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים 119: אפריל עד ספטמבר 2007 (ירושלים: בנק ישראל, מחלקת המחקר, 2007), עמ' 6, www.bankisrael.gov.il/develheb/develheb119/develheb.pdf.
7. חיים ביאור, "כאשר הקבוע נהפך לזמני", הארץ, מוסף דה מרקר, 28 באפריל, 2003.
8. ראה, למשל, פוסט שכתב איציק ספורטא, "יחסי עבודה קיבוציים ושביתת המורים", באתר החברתי "העוקץ", 7 בנובמבר, 2007, www.haokets.org/article.asp?ArticleID=2429; דני גוטווין, "אופנת בית התמחוי", Ynet, ב-11 בספטמבר, 2007, www.ynet.co.il/articles/0,7340,L3448692,00.html; גיא דוידוב, "פיטורים? רק עם סיבה מספקת”, הארץ, 23 באוגוסט, 2005.
9. ראה בעניין זה באתר האינטרנט של חברת הכנסת שלי יחימוביץ', www.shelly.org.il/wp/?p=1391.
10. Hugo Hopenhayn and Richard Rogerson, “Job Turnover and Policy Evaluation: A General Equilibrium Analysis,” Journal of Political Economy 101:5 (January 1993), pp. 915–938 Gilles Saint-Paul, “Is Labour Rigidity Harming Europe’s Competitiveness? The Effect of Job Protection on the Pattern of Trade and Welfare,” European Economic Review 41:3 (April 1997), pp. 499–506; Gilles Saint-Paul, “Employment Protection, International Specialization, and .Innovation,” European Economic Review 46:2 (February 2002), pp. 375–395
11. Eric Bartelsman, Andrea Bassanini, John Haltiwanger, Ronald S. Jarmin, and Thorsten Schank, “The Spread of ICT and Productivity Growth: Is Europe Really Lagging Behind in the New Economy?” in Daniel Cohen, Pietro Garibaldi, and Stefano Scarpetta, eds., The ICT Revolution: Productivity, Differences and the Digital Divide (Oxford: Oxford, 2004), pp. 1–140.
12. ראה, למשל, תגובתה של ענבל בר־און, "קביעות בעבודה משרתת את הקפיטליזם (האמיתי, לא מבית מדרשו של ה'ביבי להמונים')", באתר "אינטרפטציה", 8 בדצמבר, 2007, www.interpretation.co.il/10_1013.htm (תגובה למאמרו של גיא דוידוב, "פיטורים? רק עם סיבה מספקת”).
יש להבחין, בהקשר זה, בין הטענות שעל פיהן קביעות במקום העבודה מגבירה את המוטיבציה לעבוד, ובין הטענות בדבר "תחושת השליחות של העובדים", המושמעות לעתים בגנות הפרטות שונות. טענות מן הסוג השני הן סבירות, מאחר שבמקרים מסוימים השכירים - עובדים סוציאליים או מורים, למשל - אמנם מונעים על ידי רצון לתרום לחברה. הטענות הקושרות קביעות למוטיבציה חיובית, לעומת זאת, אינן כה משכנעות.
13. Andrea Ichino and Regina T. Riphahn, The Effect of Employment Protection on Worker Effort: A Comparison of Absenteeism During and After Probation, IZA Discussion Paper, no. 385 (Bonn: Institute for the Study of Labor, 2001), ftp://repec.iza.org/RePEc/Discussionpaper/.dp385.pdf
14. ביאור, "כאשר הקבוע נהפך לזמני".
15. יעל ולצר, "רפורמה או מיליארד שקל", הארץ, מוסף דה מרקר, 13 ביולי, 2007.
16. שרי מקובר־בליקוב, "הזבל ברפת הרבה יותר נקי מהזבל בחיים הציבוריים", מעריב, 8 ביולי, 2005.
17. Andrea Bassanini and Danielle Venn, Assessing the Impact of Labour Market Policies on Productivity: A Difference-in-Differences Approach, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, no. 54 (Paris: OECD, 2007), www.iza.org/conference_files/MeLaMa_2007/bassanini_a1425.pdf.
18. כדי לאמוד את קשיחות ההגנות על העובדים משתמשים כלכלני ה־OECD במדד ה־EPL) Employment Protection Legislation). המדד, שהנו כלי מורכב למדיי, משקלל פרמטרים שונים, ובהם ההגנה על עובדים קבועים בפני פיטורים, דרישות מיוחדות לפיטורים קבוצתיים ורגולציה של העסקה זמנית. להסברים מפורטים ראה OECD Employment Outlook 1999—Giving Youth a Better Start (Paris: OECD, 1999), ch. 2, Annex 2.B, pp. 115–118, www.oecd.org/dataoecd/9/46/2079974.pdf.
הפריון הכולל הוא מדד לכושר הייצור של המשק עבור כמות נתונה של גורמי ייצור. מדד זה מושפע בעיקר מיעילות תהליך הייצור ומן הרמה הטכנולוגית. לגידול בפריון הכולל יש אפוא חשיבות מכרעת בתהליך הצמיחה הכלכלית.
19. ברוב המחקרים האמפיריים לא נמצא קשר מובהק בין קשיחות ההגנות על התעסוקה ובין שיעור האבטלה; ראה למשל: OECD Reassessment of the Jobs Study (Paris: OECD, .2006), Background Paper, no. 1 ההשפעה המרכזית של קשיחות שוק העבודה היא על שיעור התעסוקה, שם מורים הממצאים על השפעה שלילית מובהקת. כאשר היקף המשרות המוצע נפגע, חלק ניכר ממחפשי העבודה פשוט מוותרים, ואז הם אינם מוגדרים עוד כמובטלים (שיעור האבטלה מוגדר על ידי שיעור המובטלים מקרב המשתתפים בכוח העבודה - עובדים או מחפשי עבודה - בעוד ששיעור התעסוקה הוא שיעור העובדים בפועל מתוך סך האוכלוסייה בגיל העבודה. מכאן, ששיעור התעסוקה ושיעור האבטלה אינם משלימים זה את זה למאה אחוזים. דהיינו, באוכלוסייה קיימים פרטים בגיל העבודה שאינם שייכים לכוח העבודה ולכן אינם מהווים חלק משיעור התעסוקה או משיעור האבטלה).
20. Claudio E. Montenegro and Carmen Pagés, Who Benefits from Labor Market Regulations? Chile 1960–1998, Inter-American Development Bank, Working Paper, no. 494 (Washington, DC.: Inter-American Development Bank, 2003), .http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=788314
21. Adriana D. Kugler, “The Effects of Employment Protection in Europe and the USA,” Els Opuscles del Crei 18 (February 2007), p. 39 (להלן “האפקט של הגנות על התעסוקה”).
22. ראה, למשל, בהקשר זה Olivier Blanchard and Pedro Portugal, “What Hides Behind an Unemployment Rate: Comparing Portuguese and U.S. Labor Markets,” American Economic Review 91:1 (March 2001), pp. 187–207; Ramon Gomez-Salvador, Julian Messina, and Giovanna Vallanti, “Gross Job Flows and Institutions in Europe,” Labour Economics 11:4 (August 2004), pp. 469–485; OECD Employment Outlook 2004 (Paris: OECD, 2004).
23. נורית וורגפט, "עובד לא יציב, פנוי לקשר", Ynet, ב-1 באוקטובר, 2001, www.ynet.co.il/articles/1,7340,L1160568,00.html.
24. על פי נתוני משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מספר עובדי קבלני כוח אדם בישראל עומד כיום על כמאה וחמישה־עשר אלף איש, המהווים כארבעה אחוזים וחצי מסך השכירים במשק. ראה ניב חכלילי, "4.5% מהשכירים במשק עובדי קבלן", NRG, 11 בדצמבר, 2007, www.nrg.co.il/online/16/ART1/669/963.html. דו”ח האגודה לזכויות האזרח משנת 2006 מצטט הערכות לא־רשמיות המעמידות את שיעור עובדי הקבלן בישראל על כעשרה אחוזים מכלל העובדים בישראל - לעומת שני אחוזים באירופה. ראה מיכל תג'ר, לעבוד בלי כבוד: זכויות עובדים והפרתן (ירושלים: האגודה לזכויות האזרח בישראל, 2006).
25. כך אירע, למשל, בצרפת. במסגרת רפורמה שניסתה להגמיש את שוק העבודה לפני כשלושה עשורים הותר שימוש נרחב יותר ב"חוזים זמניים", שאפשרו למעסיקים לשכור עובדים לתקופה קצובה מראש ולסיים את העסקתם בעלות נמוכה בתום פרק הזמן הזה. מחקר שערכו אוליבייר בלנשאר ואוגוסטין לאנדייר מראה כי הרפורמה הזאת לא השיגה את מטרותיה: תחלופת העובדים גדלה, אך משך הזמן הממוצע של חוסר תעסוקה לא פחת באופן משמעותי. בסך הכל, הם מסכמים, החוזים הזמניים רק הרעו את מצבם של העובדים הצרפתיים. ראה Olivier Blanchard and Augustin Landier, “The Perverse Effects of Partial Labour Market Reform: Fixed-Term Contracts in France,” Economic Journal 112:480 (June 2002), pp. F214–F244.
26. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כפי שפורסמו באתר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, www.moit.gov.il/NR/exeres/FA45C12900DE4BB7BD4287B7A3
A4C07E.htm; וכן אצל ניב חכלילי, "4.5% אחוזים מהשכירים במשק עובדי קבלן”.
A4C07E.htm; וכן אצל ניב חכלילי, "4.5% אחוזים מהשכירים במשק עובדי קבלן”.
27. רונית נדיב, העסקה באמצעות קבלני כ"א, ישראל 2000 (ירושלים: משרד העבודה, הרשות לתכנון כח אדם, 2003), עמ' 34-30.
בכל הנוגע למצב במדינות מפותחות אחרות ראה Lawrence M. Kahn, “The Impact of Employment Protection Mandates on Demographic Temporary Employment Patterns: International Microeconomic Evidence,” Economic Journal 117:521 (June 2007), pp. F333–F356.
28. ב־1 בינואר 2008 נכנס לתוקפו סעיף הקליטה של חוק חברות כוח אדם, שהתקבל בכנסת כבר בשנת 1996. על פי סעיף זה, שהממשלה הצליחה לדחות את יישומו באמצעות חוק ההסדרים, עובד חברת כוח אדם יהפוך לעובד מן המניין אצל המעסיק בפועל לאחר תקופת העסקה זמנית של תשעה חודשים בחברה. לכאורה, מדובר בשיפור משמעותי במצבם של עובדי הקבלן, אולם המעסיקים עלולים לעקוף אותו בדרכים שונות: חברות כוח אדם עשויות, למשל, להפוך לקבלני שירותים, שעליהם לא חל החוק. יתר על כן, יישומו של הסעיף עשוי להגביר את תחלופת העובדים הזמניים - שמשך העסקתם יתקצר לתקופה שאינה עולה על תשעה חודשים - ולגרור פיטורים המוניים. ראה רותי סיני, "עובדי כוח אדם יהפכו לקבועים בתוך 9 חודשים", הארץ, 1 בינואר, 2008.
29.OECD Employment Outlook 1999 .
30.Mark A. Rothstein, Andria S. Knapp, and Lance Liebman, Cases and Materials on Employment Law (New York: Foundation Press, 1987), p. 738 . מובן שיש סייגים לדוקטרינה הזאת. החל מ־1941 נחקקו בארצות־הברית מספר חוקים ברמה הארצית והמדינתית, האוסרים על פיטורין ממניעים של אפליה ומגנים על זכות ההתאגדות ועל פעילויות המכוונות לחשיפת שחיתויות במקום העבודה. המחוקקים במספר מדינות הוסיפו סייגים נוספים, המבוססים על שלוש עמדות עקרוניות בנוגע לטיב היחסים בין מעסיקים לשכירים: (1) העמדה שעל פיה מעביד אינו יכול לפטר עובד אם הדבר עומד בסתירה למדיניות הציבורית של המדינה; (2) התפיסה הגורסת שהמעסיקים אינם יכולים להפר זכויות מסוימות של העובדים המעוגנות בהסכם במשתמע הקיים ביניהם; (3) הגישה השוללת פיטורין שיש בהם משום גילוי של חוסר הגינות כלפי העובד. ראה בעניין זה: Charles J. Muhl, “The Employment-at-Will Doctrine: Three Major Exceptions,” Monthly Labor Review 124:1 (January 2001), pp. 3–11.
31. ראה באתר של משרד העבודה האמריקני: www.dol.gov/dol/topic/wages/severancepay.htm.
32. ראה Peter Auer, Janine Berg, and Ibrahim Coulibaly, “Is a Stable Workforce Good for the Economy? Insights into the Tenure-Productivity-Employment Relationship,” International Labour Review 144:3 (2005), pp. 319–343
33. ראה בהקשר זה את ההנחיות של משרד העבודה האמריקני: http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/uifactsheet.asp
34. קוגלר, "האפקט של הגנות על התעסוקה", עמ' 6-1.
35.The OECD Jobs Study: Facts, Analysis, Strategies (Paris: OECD, 1994 ).
36. עפרה שלו, "חוסר ביטחון עולמי", מגזין דה מרקר, אוקטובר 2006, עמ' 79.
37. “France to Replace Youth Job Law,” BBC News, April 10, 2006, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4895164.stm.
38.Poul Nyrup Rasmussen, “The Danish Model of ‘Flexicurity’,” The Journal, Premier Edition (2007), p. 46 .
39. מובן שיש גם חריגים לכלל הזה, דוגמת השביתה הגדולה של עובדי המגזר הפרטי בדנמרק באפריל-מאי 1998. השביתה הוכרזה עקב כישלון המשא ומתן בין המעסיקים ובין ארגוני העובדים סביב דרישתם של אלה לתוספת ימי חופשה, והסתיימה ב־8 במאי, לאחר התערבות הממשלה. ראה “Parliament Intervenes to End Major Conflict,” eiro online, www.eurofound.europa.eu/eiro/1998/05/feature/dk9805168f.htm.
40. Soren Kaj Andersen and Mikkel Mailand, The Danish Flexicurity Model: The Role of the Collective Bargaining system, Compiled for the Danish Ministry of Employment, University of Copenhagen, September 2005, http://faos.sociology.ku.dk/dokum/flexicurityska05.pdf.
41. Thomas Bredgaard, Fleming Larsen, and Per Kongshoj Madsen, The Flexible Danish Labour Market—a Review, carma Research Papers, no. 1 (Aalborg, Denemark: Center for Labour Market Research, 2005), pp. 9–10, www.socsci.aau.dk/carma/carma1.pdf.
42. Per Kongshoj Madsen, “The Danish Road to Flexicurity: Where Are We? And How Did We Get There?” in Thomas Bredgaard and Flemming Larsen, eds., Employment Policy from Different Angles (Copenhagen: DJOF, 2005), pp. 269-290..
43.OECD Employment Outlook 1997 (Paris: OECD, 1997), p. 133 .
44. “Danes Secure in Global Job Market,” The Copenhagen Post Online, October 25, .2007, http://www.cphpost.dk/get/104093.html
45. תת־ההשקעה בהון אנושי היא תוצאה של כשל שוק, המאפיין גם משקים בעלי קשיחות תעסוקתית גבוהה יחסית. נדרשת אפוא התערבות ממשלתית בהנחלת השכלה בסיסית ובהכשרה מקצועית. התערבות כזאת, שיכולה להיעזר בחברות מסחריות, תענה על הצרכים של המעסיקים, המובטלים והקופה הציבורית.
