הדפסה
גרסת PDFואמנם, נראה שהמחוקק הישראלי החל להכיר בצורך ליצור איזון בין זכות השביתה של העובדים ובין האינטרסים של הציבור הרחב. ברוח זו הונחה על שולחנו של בית המחוקקים בשנת 2003 הצעת חוק המבקשת להבטיח מתן שירותים חיוניים בעת שביתה. על פי ההצעה, שירותים מוגדרים כחיוניים אם הפסקתם עלולה לגרום נזק ממשי לכלכלת במדינה או לפגוע בביטחון הציבור או בבריאותו. הצעת החוק קובעת מתי רשאית הממשלה להוציא צווים המאלצים את העובדים לחזור למקום עבודתם. עובד אשר יסרב להישמע לצווים אלו צפוי, על פי החוק המוצע, למאסר של עד שנתיים ימים, לקנס כספי ואולי אף לפיטורים ללא פיצוי.43
הצעות חוק כאלו מבשרות על מגמה חיובית, אך אופיו הריכוזי של המשק מצריך כנראה שינוי עמוק יותר במערכת יחסי העבודה בישראל.44 נדמה שעובדה זו חלחלה גם להכרתם של קובעי המדיניות בממשלה הנוכחית. נייר עמדה שהוכן באוצר בידי צוות של פקידים ומומחים בנובמבר 2003 מציע כמה צעדים חקיקתיים נחוצים, דוגמת איסור על שביתות אהדה ושביתות "מעין פוליטיות”, הארכת משך הזמן המינימלי בין הודעה על סכסוך עבודה לתחילת השביתה מחמישה עשר לשישים יום, ודרישה כי כל שביתה במגזר הציבורי תותנה בהשגת תמיכתם של רוב חברי האיגוד בהצבעה חשאית.45 באותה שנה יצא גם שר המסחר והתעשייה, אהוד אולמרט, בהודעה לעיתונות כי בדעתו להגיש לוועדת השרים של הכנסת הצעה לתיקון חוק יישוב סכסוכי עבודה. החוק המוצע מחייב להיעזר בתיווך בסכסוכי עבודה בשירותים הציבוריים ונותן בידי המתווך את הסמכות להורות, באישור שר התעשייה והמסחר, על הארכת תקופת הצינון בסכסוך עד לתקופה כוללת של שישים יום, ובלבד שפרק זמן זה ינוצל לקיום משא ומתן אפקטיבי. בשירותים חיוניים יהיה המתווך רשאי להורות על הארכת תקופת הצינון עד לתקופה של מאה ועשרים יום. השר אולמרט הודיע גם שברצונו לעגן בחוק את עקרון ניכוי שכר ימי השביתה, כדי להבטיח שהאיגודים ישתמשו באמצעי זה רק בהעדר חלופות אחרות.46
מאחר ולא ניתן - ואולי אף לא רצוי - לנטרל כליל את ארגוני העובדים, עדיף לא לדחוק אותם לפינה; מוטב למצוא את הדרך הנאותה לשלבם בתהליכי קבלת ההחלטות. גם בעניין זה אפשר ללמוד לא מעט מן הניסיון האירופי: בקרב מדינות היבשת הולכת ומתחזקת הנטייה לשתף את ארגוני העובדים במידע ובהתייעצויות מוקדמות על מנת ליצור אמון ושיתוף פעולה בין הממשלה, המעסיקים והמועסקים על בסיס שוטף ולא רק בעת משבר.47 איגודי העובדים הישראלים יכולים אף הם ללמוד ממקביליהם האירופיים כיצד לנהוג באחריות כלפי כלל הציבור. בגרמניה, למשל, האיגודים המקצועיים מחליטים לרוב מרצונם לקחת חלק בתהליך בוררות לפני הכרזת שביתה, וזאת על אף שהחוק אינו מחייב תיווך.48 דוגמה מאלפת אחרת היא האיגודים ההולנדיים, שחתמו בשנת 1982 על הסכם לצמצום רמת השכר, לאחר שהבינו כי המשק אינו יכול לעמוד בדרישות הגבוהות שהציבו באותה עת. ואמנם, ויתור זה היה אחד הגורמים העיקריים לצמצום שיעור האבטלה בהולנד (6.6 אחוזים בשנת 1995 לעומת 2.4 בשנת 2000).49 לציבור הישראלי, החי במדינה שבה העובדים בשירותים החיוניים אינם מהססים לנופף בחרב השביתה על אף שהם נהנים משכר מופקע ומהטבות מופלגות, לא נותר אלא להתקנא, ולקוות שמעט מן הרוח המנשבת באירופה בתחום סכסוכי העבודה תגיע גם לכאן.
דוברי הלובי החברתי טוענים בדרך כלל שיישום התכניות להגבלת זכות השביתה יהפוך את ציבור העובדים לעבדים נרצעים של המעסיקים. ואולם, אף שתופעת ההעסקה הפוגענית היא בעיה ממשית, הפתרון ההולם אינו השבתה סיטונית של המשק, אלא צמיחה כלכלית, שאותה, כאמור, מונעות השביתות, ויצירת מקומות עבודה חדשים. הצטרפותם של מעסיקים חדשים למעגל הפעילות הכלכלית תיצור תחרות על שירותי העובדים ותגדיל את כוח המיקוח שלהם. בתנאים אלו, כוחות השוק "יענישו" מעסיקים נצלניים, שיאבדו את עובדיהם לטובת הצעות קוסמות יותר.
בסיכומו של דבר, הקטנת כוחם של ועדי העובדים החזקים תאפשר תפקוד אמין יותר של השירותים החיוניים, ירידה בעלויות הייצור במגזר הפרטי ושינויים מבניים אשר ייעלו במידה ניכרת את תפקוד הכלכלה הישראלית. צמצום ההגנה שממנה נהנים מגזרי עובדים מסוימים בעלי עוצמה יתרה יגדיל את מספר מקומות העבודה במשק, יקל על השכבות החלשות באוכלוסייה להיכנס למעגל התעסוקה ויגביר את יעילותו של המגזר הציבורי. התוצאה תהא שיפור משמעותי בביצועיה הכלכליים של ישראל, תוך עלייה בשעורי הצמיחה וירידה ביוקר המחיה.50 אם רשויות המדינה השונות תאמצנה את המדיניות הראויה בעניין, ברוח המהלכים שננקטו כבר בידי מדינות מערב אירופה, יוסרו רבים מן הבלמים המונעים את מיצוי הפוטנציאל הגלום במשק הישראלי - פוטנציאל שעשוי להעמיד את המדינה היהודית בשורה אחת עם הכלכלות המתקדמות והמצליחות בעולם.
עומר מואב הוא מרצה בכיר במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים, ועמית בכיר במכון הכלכלי-חברתי במרכז שלם. הדס גבאי היא בוגרת החוג לכלכלה באוניברסיטה העברית ויועצת אסטרטגית בחברת שלדור.
הערות
1.Wolfgang Ochel and Markus Selwitschka, “Labor Dispute Rules and Strikes in the European Union,” CESifo DICE Report 1 (2), 2003, p. 63 , ראה http://www.cesifo־group.de/pls/guestci/download/CESifo%20DICE%20Report%202003/CESifo%20DICE%20Report%202/2003/dicereport2־03־database־1.pdf (להלן "חוקי סכסוכי עבודה”).
2. בשנות השישים והשבעים היו בישראל פחות ימי שביתה באופן יחסי לכל אלף עובדים מאשר בבריטניה, איטליה, קנדה, אוסטרליה, דנמרק, בלגיה וצרפת. ראה אוולין גורדון, "משק יום הדין”, תכלת 16 (חורף התשס”ד/2004), עמ’ 90.
3. דו”ח היחידה ליחסי עבודה של משרד התעשייה והמסחר, דו”ח לפי מגזר לשנת 2003. http://www.moital.gov.il/MOLSASTRIKES/show_rep.asp?Shem_doch=Sektor&Shana=2003.
4. הודעה לעיתונות של משרד התעשייה והמסחר מיום 18 באפריל 2005. http://www.moital.gov.il/NR/exeres/195A49D1־BBDF־455A־99E4־F0B8C76C03EA.htm.
5. גורדון, "משק יום הדין”, עמ’ 98
6. בשנת 2004, למשל, הודיעה ההסתדרות על שביתת אהדה רחבת היקף במשק כאות הזדהות עם עובדי הרשויות המקומיות. ראה רותי סיני, "הזדהות לרגע, אולי יותר”, הארץ, 22 בספטמבר 2004.
7. בית המשפט העליון הבדיל בין שביתה פוליטית "טהורה” לשביתה "מעין פוליטית”. בשני המקרים השביתה היא אקט המתבצע נגד הריבון, המופקד על קביעת המדיניות הכלכלית הרחבה בהתאם לטובת הציבור. ברם, בניגוד לשביתה פוליטית "טהורה”, שאינה חוקית בשום מקרה, בג”ץ התיר, בתנאים מסוימים, לקיים "שביתה מעין פוליטית” היוצאת נגד החלטת ממשלה או הצעת חוק שיש בה כדי להשפיע בוודאות, במישרין או בעקיפין, על תנאי העבודה והשכר של השובתים. ראה פסק הדין: היועץ המשפטי לממשלה, בזק - חברה ישראלית לתקשורת בע”מ נ’ בית הדין הארצי לעבודה בירושלים ואחרים (בג”צ 1074/93), פסקי דין של בית המשפט העליון בישראל, כרך מט, חלק שני, עמ’ 485.
8.גורדון, "משק יום הדין”, עמ' 100-98.
9. איגודי העובדים הוכיחו לא פעם את גודל השפעתם על המערכת הפוליטית, ולא היססו להפעיל לחצים ישירים על שרים ומחוקקים; מי שההין להתייצב נגדם הסתכן לעתים באיבוד כיסאו. חבר הכנסת ויושב ראש ועדת הכספים לשעבר גדליה גל למד זאת על בשרו. בשנת 1996, כאשר סירב לצדד בחוק החשמל, שהבטיח את המונופול של חברת החשמל למשך עשר שנים, הוציא אותו ועד העובדים של החברה מרשימת המומלצים לפריימריס של מפלגת העבודה ובכך חרץ את גורלו הפוליטי. ראה טל ירח, "ח”כ גל לא מופיע ברשימת מומלצי העבודה שחולקו לעובדי חברת חשמל”, הארץ, 24 במרץ 1996.
10. דוגמה בולטת לכניעה כזאת היא ההסכם שחתמה הממשלה בפברואר האחרון עם ועד עובדי רשות הנמלים, כדי לאפשר את שיתוף הפעולה שלהם עם תכנית הרפורמה הממשלתית בשלושת נמלי הים. במסגרת ההסכם נקבע כי כל אחד מעובדי הנמלים יקבל מענק בסך 100 אלף שקלים - מתוכם 50 אלף שקלים ישולמו לאלתר ו־50 אלף שקלים נוספים כעבור חמש שנים. נוסף על כך, כ־400 מעובדי הנמלים העתידים לפרוש בשנים הקרובות מעבודתם לפנסיה מוקדמת, יקבלו בחודש האחרון לעבודתם, על פי ההסכם, דרגת פרישה גבוהה יותר ותוספת שכר שתגדיל את הפנסיה שהם זכאים לה ב־16 אחוזים בהשוואה לפנסיה המובטחת להם היום. "הושג הסכם בין עובדי הנמלים לאוצר”, הארץ, 24 בפברואר 2005.
11. שרי מקובר־בליקוב, "הזבל ברפת הרבה יותר נקי מהזבל בחיים הציבוריים”, מעריב, 8 ביולי 2005.
12. מקובר־בליקוב, "הזבל ברפת”.
13. מקובר־בליקוב, "הזבל ברפת" וכן חיים ביאור, "נדחתה בקשה להימנע מביטול מענק לעובדי בנק ישראל”, הארץ, 1 בנובמבר 2001.
14. הנתונים מבוססים על השוואה עם המדינות דנמרק, אירלנד, איטליה, יפן, הולנד, ניו זילנד, נורבגיה, ספרד, שבדיה ובריטניה. ראה נעמה אפיק, סקירת השביתות בישראל בהשוואה בינלאומית (ירושלים: משרד האוצר, אגף השכר והסכמי עבודה, 2005), עמ’3.http://www.mof.gov.il/sachar/strikes.htm.
15. על פי הערכת התאחדות התעשיינים הפסיד המשק הישראלי כ־6.5 מיליארד ש”ח במונחי תוצר - לא כולל הפסדים עקיפים - כתוצאה מגל השביתות והעיצומים הגדול שפקד את המשק בחודשים אפריל ומאי 2003. אורה קורן, "התעשיינים: נזקי השביתות 6.5 מיליארד שקל”, הארץ, 11 ביוני 2003.
16. שלמה יצחקי, עמדות ציבור השכירים בנושאי יחסי עבודה: סקר 2003 (ירושלים: משרד התעשייה והמסחר, 2003). http://www.moit.gov.il/NR/old_res/61CAA4BB_2F85_4A2C_8B43_1458854B43A4.files/seker03_schirim.doc.
17. אוצ’ל וסלוויצ'קה, "חוקי סכסוכי עבודה”, עמ’ 65.
18. אוצ'ל וסלוויצ'קה, "חוקי סכסוכי עבודה”, עמ’ 65.
19. כך, למשל, נהוג בגרמניה. ראה “National Labor Law Profiles: Introduction to the National Labor Law Profiles,” International Observatory of Labor Law (ILO, 2004). http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/
ll/observatory/profiles/ger.htm.
ll/observatory/profiles/ger.htm.
20. בית הדין לעבודה קבע כי בכל הסכם קיבוצי נכללת במשתמע התחייבות לשקט תעשייתי. באופן עקרוני, הפרת הוראת השקט התעשייתי היא עילה להטלת סנקציות כלכליות על ארגון העובדים ואף על העובד עצמו. אלא שבישראל, על פי האמור בסעיף 24 לחוק ההסכמים הקיבוציים תשי”ז 1957, בנוגע להפרת הסכם קיבוצי כללי ניתן לפסוק פיצויים אם הצדדים קבעו זאת במפורש במסגרת ההסכם, ואילו לגבי הפרת הסכם קיבוצי מיוחד אין כל אפשרות לפסוק פיצויים. חוק יישוב סכסוכי עבודה תשי”ז 1957 אמנם מתיר לתבוע איגודים שהפרו את השקט התעשייתי במגזר הציבורי, אך בתנאים מגבילים מאוד: כאשר השביתה לא אושרה על ידי ההסתדרות וכאשר עילתה קשורה בסכסוך על גובה שכר עבודה או על תנאים סוציאליים. ברם, לפי נתוני משרד העבודה והרווחה רק 20-25 אחוזים מן השביתות עומדות בתנאי השני. רות בן־ישראל, דיני עבודה (תל אביב: האוניברסיטה הפתוחה, 2002), עמ’ 1513, 1518; וכן גורדון, "משק יום הדין", עמ' 108.
21. הכוונה לשביתות שלא קיבלו אישור מגורם מוסמך. ראה הודעה לעיתונות של משרד התעשייה והמסחר מיום 18 באפריל 2005. http://www.moit.gov.il/NR/exeres/195A49D1־BBDF־455A־99E4־F0B8C76C03EA.htm
22. אוצ'ל וסלוויצ'קה, "חוקי סכסוכי עבודה”, עמ’ 65.
23.Peter Fairbrother et al., The Right to Strike in the Electricity Sector in EU Countries (Greenwich and Cardiff: Enrgeia Foundation, 2002), p. 74, http://www.psiru.org/reports/2002 ־05־RTS־en.pdf (להלן הזכות לשבות).
24. חוק יישוב סכסוכי עבודה (תיקון - הצבעה על עריכת שביתה בשירות הציבורי ודין שביתה בתקופת בחירות), תשס”ג 2003, סימן פ/781.
25. רותי סיני, "פגיעה בכלי היחיד העומד לרשות העובדים”, הארץ, 3 ביוני 2003.
26. בן־ישראל, דיני עבודה, עמ' 1505.
27. נטייתה הכמעט גורפת של הממשלה (למעט במקרה המצוין) שלא לנכות את הימים האבודים משכר השובתים, שמא תעורר עליה את חמתה של ההסתדרות, מדגימה יפה שאין די בהגבלות המעוגנות בחקיקה; חשוב גם שהרשות המבצעת והשופטת תפעלנה על פי רוח החוק. כבר בשנות השישים ראה המחוקק לנכון להוסיף תיקון לחוק יישוב סכסוכי עבודה תשל”ב 1963 על מנת לנסות לצמצם את היקף השביתות במגזר הציבורי. על פי התיקון, שביתה במגזר הציבורי יכולה להיחשב במקרים מסוימים לשביתה בלתי מוגנת, ובמקרה כזה, המעביד רשאי לנקוט נגד השובתים צעדים משמעתיים ואף לתבוע אותם על הפרת חוזה. אלא שבתי הדין לעבודה נמנעו בדרך כלל משימוש בהגבלות משפטיות אלו. כתוצאה מכך, כפי שמעיד השופט סטיב אדלר, נשיא בית הדין הארצי לעבודה, התיקון לחוק הצליח לרסן את תופעת השביתות במגזר הציבורי רק באופן חלקי. ראה את דברי השופט בסקירה על דיני העבודה בישראל שכתב עבור ארגון העבודה הבינלאומי. http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/
ll/observatory/profiles/is.htm.
ll/observatory/profiles/is.htm.
28. על פי פרשנותה של הוועדה לעניין חופש ההתאגדות, שהוקמה בשנת 1983 במסגרת ארגון העבודה הבינלאומי. בן־ישראל, דיני עבודה, עמ’ 1554.
29. החלפת השובתים בחיילים כונתה "מבצע פרסקו”. ראה פרטים באתר משרד ההגנה הבריטי http://www.operations.mod.uk/fresco/index.htm.
30.S. Milner, “Industrial Disputes and the Law in Spain,” Center for Economic .Performance, Discussion Paper No. 250, 1995, p. 5 ראה http://cep.lse.ac.uk/pubs/download/dp0250.pdf.
31. המשפטן מנפרד וייס הסביר כי בית המשפט הגרמני מעולם לא ראה צורך בהתערבות במקרים אלו משום ש”איגודי העובדים עושים כל שביכולתם לנהוג באופן אחראי ולסייע במתן שירותי חירום. לדידם, זוהי שאלה של שמירת הלגיטימציה והסמכות שלהם בתוך החברה”. Manfred Weiss, “Strikes and Lock-outs in Germany,” in Roger Blanpain and Ruth Ben-Israel, eds., Strikes and Lock-outs in Industrialized Market Economies, Bulletin of Comparative Labour Relations 29 (Deventer: Kluwer, 1994), p. 79.
32. פיירבראדר, הזכות לשבות, עמ’ 60.
33. סטיב אדלר, "חופש השביתה בראי הפסיקה”, ספר ברנזון, עורכים אהרן ברק וחיים ברנזון, כרך ב (ירושלים: נבו, תש”ס), עמ’ 487, 492.
34. ראה בעניין זה את ההתייחסות למהלכיה של ממשלת בריטניה בדו”ח של בנק ישראל על עצימות סכסוכי העבודה בישראל בהשוואה בין־לאומית. http://www.bankisrael.gov.il/press/heb/040324/040324c.
35. ראה את נתוני ארגון העבודה הבינלאומי על מספר השביתות בבריטניה. http://laborsta.ilo.org/cgi־bin/brokenrv8.exe.
36. ראה http://www.eiro.eurofound.eu.int/1999/07/feature/uk9907215f.html.
37. על פי נתוני ארגון העבודה הבינלאומי על שיעור האבטלה בבריטניה. http://laborsta.ilo.org/cgi־bin/brokenrv8.exe.
38. אפיק, סקירת השביתות בישראל, עמ’ 8.
39. על פי נתוני ארגון העבודה הבינלאומי על שיעור האבטלה בדנמרק. http://laborsta.ilo.org/cgi־bin/brokenrv8.exe.
40. אוצ'ל וסלוויצ'קה, "חוקי סכסוכי עבודה”, עמ’ 64.
41.Ruth Ben-Israel, “Introduction”, in Roger Blanpain and Ruth Ben-Israel, eds., Strikes and Lock-outs, p. 3 .
42. Stephen Nickell, “A Picture of European Unemployment: Success and Failure,” paper presented at the CESifo-Yrjo Jahnsson Foundation Conference on Unemployment in Europe: Reasons and Remedies, Munich, December 6-7 2002. http://www.bankofengland.co.uk/publications/speeches/2002/speech184.pdf.
43. הצעת חוק להבטחת שירותים חיוניים, התשס”ד/2003. ההצעה הוגשה בידי חברת הכנסת רוחמה אברהם.
44. ראה למשל את דבריו של יובל רכלבסקי, הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, בדבר הצורך ברביזיה בחוק יישוב סכסוכי עבודה התשי”ז 1957 על מנת שיתאים להתפתחות המשק הישראלי בעשורים שחלפו מאז חקיקתו. אפיק, סקירת השביתות בישראל, עמ’ 3.
45. גורדון, "משק יום הדין”, עמ’ 103.
46. לעיתונות של משרד התעשייה והמסחר מיום 25 בנובמבר 2003. http://www.moit.gov.il/NR/exeres/C816F469־2792־4268־8D89־1833E92EEE04.htm. הצעה לרביזיה בתחום זה מופיעה גם בנייר עמדה "האם יש להגביל את זכות השביתה?", שפרסמה 'האגודה הישראלית לחקר יחסי עבודה’ במרץ 2004. נייר העמדה קרא לממשלה, להסתדרות ולמעסיקים להגיע להסכמה על "כללי משחק” חדשים בכל הנוגע ליישוב סכסוכי עבודה בשירות הציבורי. האגודה הציעה, בין השאר, להאריך את תקופת הצינון לפני פרוץ שביתה מחמישה־עשר לשלושים יום ולעגן בהסכם קיבוצי או בחקיקה את חובת הגישור בסכסוכי עבודה במגזר הציבורי, תוך חיוב הצדדים להימנע מפעולות חד־צדדיות כל עוד ההליך נמשך. נוסף על כך, על פי הצעת האגודה, הצדדים ינהלו משא ומתן על מנת לקבוע רף מינימלי של שירותים חיוניים שיופעלו גם בעת השביתה, וזאת על מנת שהמשק לא ישותק. הסמכות להכריע אילו סוגים של שירותים ציבוריים נחשבים חיוניים ובאיזה היקף יש להפעילם תופקד בידי ועדת חריגים, גוף נייטרלי ומקצועי אשר יכלול נציגים של הממשלה, המעסיקים וההסתדרות. לדברי חברי האגודה, אמצעים אלה יחייבו את הצדדים במערכת יחסי העבודה בישראל להגמיש את עמדותיהם ויאפשרו להם למצות את הדרכים ליישוב הסכסוך שלא באמצעות שביתה. חברי האגודה ציינו, כי הממשלה תצטרך להסכים לשימוש בכלי הגישור ואילו ההסתדרות תיאלץ להסכים להארכת תקופת הצינון ולהגבלות שונות על זכות השביתה. ראה http://gsb.haifa.ac.il/~AGUDAIR/pubs.htm.
47. אפיק, סקירת השביתות בישראל, עמ’ 19.
48. ראה הערך "גרמניה” בסקירת המדינות של ארגון העבודה הבינלאומי. http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/
ll/observatory/profiles/ger.htm.
ll/observatory/profiles/ger.htm.
49.Stephen Nickell and Jan van Ours, “The Netherlands and the United Kingdom: a European Unemployment Miracle?,” Economic Policy 30, pp. 137-180 .
50. מחקרים כלכליים מראים בבירור שהצמיחה מיטיבה עם העניים, בוודאי מבחינת רמת ההכנסה המוחלטת. ראה בעניין זה David Dollar and Aart Kraay, “Growth is Good for the Poor,” Journal of Economic Growth 7:3 (2002), pp. 195-225.
