החוקה שבדרך

דניאל פוליסר




הבחירות הראשונות שידעה ישראל לאחר קום המדינה, התקיימו בינואר 1949 במטרה לבחור חברים לאספה מכוננת, שתפקידה היה לנסח חוקה. ואולם, תחת זאת, החליטו חברי האספה להפוך את עצמם לגוף מחוקק קבוע, ולהסתפק בשורה של חוקי יסוד שנועדו, בבוא הזמן, לשמש בסיס לחוקה. כפי שהסביר ראש הממשלה דוד בן-גוריון, אדריכל ההחלטה, "אין לנו זמן לעניין זה עכשיו. אנחנו צריכים לבנות בתים לעולים. חוקה נעשה כאשר ירווח לנו קצת". לפי דבריו, לאזרחי ישראל, שהיוו אז פחות מעשרה אחוזים מכלל האוכלוסייה היהודית בעולם, לא הייתה הסמכות לקבוע לדורות הבאים את אופייה של המדינה היהודית: "כאשר יבוא העם היהודי לארץ, הוא ייצור לו חוקה... כאשר יהיו בארץ חמישה מיליון יהודים ישברו הם ראשם על עיבוד החוקה".  

במרוצת חמישים ושש השנים שחלפו מאז, קלטה ישראל מיליוני יהודים מכל קצוות תבל, ובכל זאת נותרה אחת משתי המדינות הדמוקרטיות בעולם שאין להן חוקה כתובה (האחרת היא בריטניה). ברם, ביולי 2000 – פחות משנה לפני שמניין היהודים בישראל חצה את רף החמישה מיליון שאותו הזכיר בן-גוריון – השיק המכון הישראלי לדמוקרטיה בירושלים את התכנית השאפתנית ביותר בתולדות המדינה לניסוחה של חוקה. המכון הקים מועצה ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון לשעבר, מאיר שמגר, אשר כללה כמאה מחוקקים, אישי ציבור, משפטנים ואנשי אקדמיה מכל שדרות החברה, במטרה ליצור "חוקה בהסכמה". לאחר פחות מתריסר מפגשים של יומיים שנפרשו על פני שלוש שנים, הוטלה מלאכת כתיבת החוקה על וועדה בעלת הרכב הומוגני הרבה יותר, המונה שמונה חברים, כולם עמיתי מחקר של המכון לדמוקרטיה. מאז פברואר 2003 עלה בידי הוועדה המצומצמת הזאת, בראשותו של שמגר, לגבש נוסח כמעט מלא של הצעת חוקה, ובפברואר השנה הוגשה למועצה הציבורית הטיוטה הרשמית בליווי מסע יחסי ציבור רחב היקף. בשלב הבא, לדברי אריק כרמון, נשיא המכון, יש בכוונתם להציג לכנסת את הגרסה הסופית של הצעתם ולבקש מבית המחוקקים לראות בפרי עמלם בסיס לחוקה לישראל.
כל מי שבקי בהיסטוריה המשפטית של ישראל יפקפק מן הסתם בסיכוייה של יזמת המכון הישראלי לדמוקרטיה – כמו עשרים וארבע הצעות החוקה שנוסחו לפניה בידי מפלגות פוליטיות, גופים אזרחיים, אנשי אקדמיה ורבנים – להגיע לשלב החקיקה. אולם, זו תהיה טעות. המועצה הציבורית של המכון מתהדרת בהרכב מרשים ורב-השפעה, שבו חברים בין השאר עשרים ושניים חברי כנסת מכהנים ושמונה עשרה שרים בעבר או בהווה. יתרה מזו, מאמצי המכון לדמוקרטיה משתלבים ביזמה חוקתית נרחבת של הכנסת עצמה: במאי 2003 החלה ועדת חוקה, חוק ומשפט בניסיון הרציני הראשון להביא את בית המחוקקים לנסח ולאשר חוקה. חברי הוועדה קיימו יותר משישים ישיבות עבודה, ולדברי היושב ראש, מיכאל איתן, המוביל את התהליך הזה בהתמדה ראויה לשבח, הכוונה היא להשלים טיוטה ראשונה במהלך שנת 2005, ולהעבירה לדיון במליאה עוד לפני הבחירות הבאות, המתוכננות לנובמבר 2006. כבר במושב הבא, מתכנן איתן, תדון הכנסת בטיוטה, תכניס בה תיקונים ותכונן חוקה של ממש.
אין לדעת אם מדינת ישראל אכן תאמץ חוקה בעתיד הקרוב, אך גם אין כל ביטחון שהמצב הקיים יימשך עוד זמן רב. ואם אמנם תכוּנן חוקה, תהיה לה השפעה מכרעת על דמותה ועל משטרה של מדינת ישראל לדורי דורות. לפיכך שומה עלינו לשאול כמה שאלות חשובות: האם נחוצה לישראל חוקה? האם ה"חוקה בהסכמה" של המכון הישראלי לדמוקרטיה יכולה לשמש לה בסיס? ואם לאו – מהי הדרך הטובה ביותר לגבש ולאשרר חוקה שתהיה בסיס איתן למדינה היהודית?
 
הטיעון בעד כינונה של חוקה הוא פשוט וברור. ישראל זקוקה למסמך מכונן מעין זה כדי לחזק את משטרהּ הדמוקרטי, שהתערער בשל חוסר יכולתם הגוברת של נציגיו להתוות לו דרך,וכדי לשמור על צביונה כמדינת העם היהודי, צביון שנשחק בהשפעת אידיאולוגיות פוסט-לאומיות אשר קנו להן דריסת רגל בקרב האקדמיה, הממסד המשפטי והפקידות הממשלתית.
המשטר הדמוקרטי בישראל סובל מחוסר איזון גובר והולך בין סמכויותיהן של שלוש רשויותיו. הכנסת, המופקדת על ביטוי רצון העם ותרגום ערכיו ושאיפותיו לחוקים, מחזיקה להלכה בסמכות בלתי מוגבלת; ישראל, ככלות הכל, היא דמוקרטיה פרלמנטרית שבה הרשות המבצעת זקוקה לאמונו של הגוף המחוקק כדי לכהן ואינה יכולה להטיל וטו על החלטותיו ואולם בפועל, כתוצאה משיטת הבחירות הייחודית הנהוגה בישראל – הגרסה המזוקקת ביותר בעולם של שיטת הייצוג היחסי – נמצאת הכנסת קצוצת כנפיים: כל מפלגה שמצליחה לגייס שני אחוזים או יותר מכלל קולות הבוחרים זוכה לקבל בה ייצוג, ביחס ישר לחלקה היחסי באוכלוסיית המצביעים. שיטה זו משקפת את השסעים בחברה, ובמקום לתרום ליצירת רוב אשר יוכל למשול ביעילות היא מעודדת פוליטיקאים רבים לחזר אחר בוחרים משולי החברה בתקווה שכך יוכלו לייחד את עצמם ממתחריהם. בבחירות שנערכו בינואר 2003, למשל, זכו ארבע-עשרה רשימות שונות במושבים בכנסת; שתי המפלגות הגדולות, הליכוד והעבודה, זכו יחד בפחות ממחצית המנדטים. פיצול זה, לצד העובדה שחברי הכנסת המוכשרים יותר מתמנים על פי רוב לשרים בממשלה, פירושו שרק לעתים נדירות מסוגלת הכנסת לפעול פעולה עצמאית, ובמיוחד באותן סוגיות ערכיות הנתונות לאחריותה.
אל תוך החלל הזה נכנסת הרשות השופטת, שפעם אחר פעם מקבלת החלטות שאמורות היו להיות נחלת המחוקק על פי התפיסה המקובלת של הפרדת הרשויות. כזכור, בשנת 1992 הכריז סגן נשיא בית המשפט העליון דאז אהרן ברק על "מהפכה חוקתית" והנהיג אקטיביזם שיפוטי על יסוד העמדה ש"הכל שפיט". בהתאם לתפיסה זו עירב עצמו בית המשפט העליון בשורה של מחלוקות ערכיות, ולעתים פסק בהן בסתירה גמורה לכוונת המחוקק. כך היה בהחלטתו של בית המשפט העליון להגדיר ענישה גופנית מתונה בידי הורים כמעשה פלילי, אף שהכנסת סירבה במפורש לנקוט צעד זה בתיקוני חוק העונשין; בפסיקתו כי המדיניות רבת-השנים של הסוכנות, המעודדת התיישבות יהודית על אדמותיה, "אינה חוקתית", על אף שעוגנה בחקיקה; ובדרישתו שמשרד הפנים יכיר בזוגתה הלסבית של אם לילד כ"אמו" השנייה, למרות שהחוק הישראלי אינו מכיר בנישואים הומוסקסואליים וקובע כי "אין אימוץ אלא על ידי איש ואשתו יחד". החלטות אלו ורבות כמותן, אשר היו עשויות להיות קבילות אילו הכריע בהן המחוקק הנבחר, פוגעות ברוח הדמוקרטיה כשהן נחקקות באמצעות פסיקתם של קומץ שופטים ממונים.
סוגיית האקטיביזם השיפוטי נעשית בעייתית במיוחד לנוכח השיטה הייחודית למינוי שופטים בישראל, אשר פועלת למעשה בלא כל מנגנוני בקרה דמוקרטיים. הוועדה לבחירת שופטים, המונה תשעה חברים, נשלטת בפועל בידי כמה בעלי משרות ממונים ובהם נשיא בית המשפט העליון, שניים מעמיתיו, ושני נציגים מטעם לשכת עורכי הדין. עם שר המשפטים, הרואה את עצמו כנציג המערכת המשפטית ובדרך כלל תומך בעמדת השופטים, נוצר רוב של שישה חברים, שיש בכוחו לנטרל את השפעתם של שלושת נבחרי הציבור היושבים בוועדה. כך בעצם בוחרים שופטי העליון את יורשיהם – מצב שהוליד כצפוי הומוגניוּת אידיאולוגית גוברת והולכת של בית המשפט העליון, המטפח נטייה מובהקת להעדיף עקרונות אוניברסליים מופשטים על פני חיזוק אופייה היהודי הפרטיקולרי של המדינה . התוצאה היא פער מעמיק והולך בין עמדותיו של בית המשפט לערכיהם של מרבית הישראלים, הממשיכים לדגול בתפיסה המסורתית של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי. (ראו מרדכי הלר, "מינוי שופטים: הפתרון למשבר בעליון", תכלת 8, סתיו התש"ס/1999).
הרשות המבצעת, מצדה, נוטה ליהנות מכוח רב מדי ביחסיה עם הכנסת, ובכוח מועט מדי ביחסיה עם הרשות השופטת: החלטות מנהליות בשאלות ערכיות בסיסיות מתקבלות בידי שורה של גופים ממשלתיים, בעוד לרשות המחוקקת אין די משאבים לשם ביקורת נאותה, לא כל שכן למעורבות של ממש בתהליך קבלת ההחלטות. בתחום החינוך הממלכתי, למשל, מתקבלות כמעט כל ההחלטות – ובכללן שינויים מרחיקי לכת בתכניות הלימודים – בידי ועדות ממונות, המורכבות מאנשי אקדמיה שדעותיהם רחוקות לעתים מרחק רב מהשקפותיהם של המורים, ההורים והתלמידים עצמם. ושוב, התוצאה היא דילול ניכר בתכנים היהודיים-לאומיים בשיעורי ההיסטוריה והאזרחות ובנושאים אחרים בעלי חשיבות עליונה לעיצוב תפיסתם וזהותם של התלמידים בארץ.
מנגד, הרשות המבצעת הולכת ומאבדת את כוחה לנוכח הסגות גבול שיפוטיות במגוון תחומים, ובעיקר בעניינים הנוגעים לביטחון המדינה. בשנה האחרונה, למשל, עיכב בית המשפט העליון את בניית גדר ההפרדה כמה פעמים, ובמקומות מסוימים אף הורה לממשלה לשנות את התוואי שלה בטענה שנבחרי העם ומומחי הביטחון ששרטטו אותו לא איזנו כהלכה בין החובה להגן על אזרחי ישראל מפני התקפות טרור ובין זכותם של החקלאים הפלסטינים בגדה המערבית לעבד את אדמותיהם. בנובמבר 2004 התעקש בית המשפט העליון כי בסמכותו לבטל את מינויָם של הקצינים הבכירים ביותר בצה"ל אם עמדותיהם בעניין מוסר הלחימה הופכות את מינוים, לדעת השופטים, ל"בלתי סביר בעליל". אף שהרכב בן שלושה שופטים החליט לבסוף לאשר את קידומו של דן חלוץ לתפקיד סגן הרמטכ"ל ולהסתפק רק בנזיפה על דבריו, הדגיש בית המשפט כי שמורה לו הזכות לבטל החלטות כאלה בעתיד.
חוסר האונים הגובר של הכנסת, כוחו המתעצם של בית המשפט העליון, והסמכות המופעלת בידי הפקידות הממשלתית – כל אלה מצביעים על מגמה ברורה של עיקור זכויות הבוחר הישראלי. ההשלכה הבולטת ביותר של מגמה זו היא השחיקה הגוברת בצביונה הייחודי של ישראל כמדינת העם היהודי – על אף שרוב הישראלים סבורים עדיין שעל המדינה לפעול בשם האינטרסים היהודיים הלאומיים בתחומים כמו חינוך, מדיניות הקרקעות ותפקידו של צה"ל.
כינון חוקה הוא ההזדמנות הטובה ביותר לחזק את המשטר הדמוקרטי בישראל, שכן הוא עשוי להוביל לעריכת שינויים הן באופן חלוקת הסמכויות והן בצורת בחירת נציגי הציבור ומינוי השופטים. יתר על כן, החוקה היא גם אמצעי חיוני לשימור אופייה של ישראל כמדינתו של העם היהודי, על ידי מתן מעמד מיוחד לעקרונות החשובים ביותר שעליהם נוסדה המדינה. לפיכך, יש צורך אמיתי בניסוחה ובאימוצה של חוקה.
 






פחדים ישנים, איומים חדשים

אוריה שביט

חששם של האירופים מן האיסלאם אינו נטול הצדקה

תכניות חדשות להגמוניה הישנה

אוולין גורדון

'משפט ותרבות בישראל בפתח המאה העשרים ואחת', מאת מנחם מאוטנר

מאה שנה ל'מדינת היהודים'

יורם חזוני

מי זוכר היום את היסודות שעליהם קיווה הרצל להקים את המדינה היהודית?

הקוסם מלובליאנה

אסף שגיב

הפיתוי הטוטליטרי של סלבוי ז'יז'ק

האם איראן היא המודל היחיד למדינה יהודית?

דניאל פוליסר

היה מי שחלם על משהו אחר


כל הזכויות שמורות, הוצאת שלם 2017