לקחי 'הפדרליסט' וההליך החוקתי בישראל

רות גביזון

בתהליך כינון החוקה, יש מה ללמוד מן הניסיון האמריקני


כתוצאה מבעיות אלה, היו מרידות ומהומות בכמה מדינות בשנים שלאחר המלחמה, בין השאר בקרוליינה הצפונית, בפנסילבניה, ובמיוחד במסצ'וסטס, שבה התחולל מרד שייז, הגדול והמפורסם מכולם. החל מקיץ 1786 ולמשך חצי שנה, מאות איכרים מן החלק המערבי של המדינה, רובם חיילים משוחררים, התקוממו נגד גביית מסים ונגד גביית חובות. הם פעלו בהתקפות מזוינות נגד בתי משפט ותחנות משטרה במטרה להכשיל את ניסיונות הגבייה, ואף ניסו להשתלט על נשק שהוחזק בידי הממשלה. המורדים הובסו רק כאשר צבא שנשלח מבוסטון הרג אחדים מהם, עצר את המנהיגים ופיזר את השאר. ג'ורג' ושינגטון, שפיקד על הכוחות האמריקניים במלחמת העצמאות, הביע עמדה רווחת כאשר הגיב על מרד שייז: "איזה הישג למצדדי הרודנות, לגלות שאיננו מסוגלים לנהל את חיינו, וששיטות ממשל המבוססות על חירות שוויונית אינן אלא אידיאליזם וטעות".6
למרות ההכרה בפגמי המשטר, המדינות האמריקניות לא הצליחו לשנות את תקנות הקונפדרציה הואיל והסכמת בית המחוקקים בכל אחת מהן הייתה דרושה על מנת לאשרר תיקון כלשהו. כל שינוי פגע באינטרס כלשהו, ותמיד נמצאה לפחות מדינה אחת שהטילה וטו. חולשתם של ההסדרים הקיימים הודגמה היטב בוועידה שהתקיימה באנאפוליס בספטמבר 1786, שאליה הגיעו נציגים של חמש מדינות, היחידות שנענו לקריאתה של מדינת וירג'יניה להתכנס כדי לפתור את סכסוכי הסחר הבין-מדינתיים. המשתתפים לא הצליחו להגיע לידי פתרונות מוסכמים, אך החליטו להתאחד מאחורי יזמה של אלכסנדר המילטון מניו יורק וג'יימס מדיסון מווירג'יניה, אשר הציעו לדרוש מן הקונגרס הכלל-יבשתי לבחון מחדש את תקנות הקונפדרציה. הקונגרס קיבל את היזמהוקרא לכנס בפילדלפיה נציגים מכל המדינות, כדי שיציעו לקונגרס ולמדינות תיקונים לתקנות הקונפדרציה.
בתי המחוקקים של כל המדינות פרט לרוד איילנד, שהתנגדה מראש למהלך של חיזוק הקונפדרציה, נענו לבקשת הקונגרס הכלל-יבשתי למנות נציגים לוועידה בפילדלפיה, העיר הגדולה ביותר בארצות-הברית. רובם אף בחרו במנהיגים המוכשרים והמפורסמים מבין אזרחיהם: מתוך קבוצה של 55 נציגים שהגיעו לוועידת פילדלפיה, שלושה רבעים שימשו כצירים בקונגרס הכלל-יבשתי, חלק גדול התנסו בכתיבת החוקות של מדינותיהם, ושבעה היו מושלי מדינות. עם האישים ידועי השם נמנו ג'ורג' ושינגטון ובנג'מין פרנקלין, שהיה להם מוניטין יותר מלכל אדם אחר בארצות-הברית דאז.7
משתתפי הוועידה התכנסו במאי 1787 בכוונה להמשיך את דיוניה "עד שיצא עשן לבן", או עד שיתברר שלא ניתן להגיע להסכמה. המחלוקות היו עמוקות וקשות, ויכולתה של הוועידה להגיע לכלל הסכמה לא הייתה מובנת מאליה כלל ועיקר. למרות ההסכמה הרחבה שתקנות הקונפדרציה לא ענו על הצרכים של המדינות האמריקניות, לא היה ברור כי חל שינוי מהותי בהעדפות הבסיסיות של נציגיהן מאז שנתקבל מסמך זה. אמנם, היה ברור שאם המדינות רוצות לשמור על המסגרת המשותפת, אין מנוס מלחזק אותה, אולם היו חילוקי דעות בשאלה האם להסתפק בחיזוק מינימלי שיאפשר תיקונים קטנים שנמצאו הכרחיים, או שמא יש לשנות את התפישה כולה. האופציה השנייה נראתה רדיקלית, כשעצם הרעיון של מדינה פדרלית, שיש בה זכויות רבות למדינות יחד עם שלטון מרכזי חזק, היה חדשני.
בסופו של דבר הוועידה בחרה באופציה השנייה, שכן רוב המשתתפים השתכנעו כי לא ניתן לפתור את הבעיות המרכזיות בלי לחרוג מן המנדט שהוענק לוועידה על ידי הקונגרס הכלל-יבשתי. מהותו של השינוי משתקפת באופן דרמטי במשפט הפתיחה של החוקה שגובשה בפילדלפיה, אשר קובע: "אנחנו, עמה של ארצות-הברית של אמריקה...". בולט השוני מן הנוסחים הקודמים של משפט הפתיחה: "אנחנו, נציגיהן של המדינות...". החוקה החדשה הפכה את המדינות לעם אחד, בעל מוסדות שלטון מרכזיים, ולא רק לקבוצת מדינות שיש ביניהן יחסים קונפדרטיביים.
חשוב להבין כי תוצאה זו לא הושארה ליד המקרה או לדינמיקה הטבעית של הדיון. היא הושגה בשל שילוב של כמה גורמים, ומכיוון שהושקעה מראש הרבה מחשבה לגבי דרך פעולתה של ועידת פילדלפיה וכללי הדיון בה. ראשית, תומכי השלטון המרכזי החזק, ובראשם המילטון ומדיסון, "עשו שיעורי בית" וניגשו למלאכת גיבוש החוקה החדשה מתוך למידה מפורטת של הסדרים מדיניים בארצות אחרות, ומתוך הנחות מפורשות על טבע האדם ועל הבעיות וההזדמנויות הניצבות בפני החברה האמריקנית. שנית, הם הבינו כי חשוב לקבוע את סדר היום של הוועידה ולהציב את רעיונותיהם כנקודות פתיחה לדיון. מדיסון וחבריו במשלחת וירג'יניה גיבשו את ההצעה הראשונה, שהונחה על שולחן הוועידה כבר ביום הרביעי לקיומה.הצעה זו, שהוגשה על ידי מושל המדינה אדמונד רנדולף, קראה להקמת שלטון מרכזי חזק, המורכב מרשות מחוקקת, רשות מבצעת ורשות שופטת. לפי הצעת וירג'יניה, לרשות המחוקקת הפדרלית תינתן הסמכות לבטל חוקים של המדינות, ולממשלה יוענק הכוח להטיל מסים ולהסדיר את המסחר בין המדינות. הייצוג בבית הנבחרים הפדרלי היה אמור להיות יחסי (נציג לכל מספר ידוע של מצביעים), ובית הנבחרים היה אמור לבחור מתוכו גוף מצומצם יותר, הסנאט, לפי אותו יחס. למרות שמרכיבים חשובים של הצעת וירג'יניה נדחו במשך הקיץ, יסודות השיטה נותרו על כנם עד לסיום הדיון.8
המהלך החוקתי הצליח גם משום שמוליכיו ידעו כי לפניהם מלאכה גדולה של שכנוע, והקפידו על כמה מאפיינים שהיו חיוניים להצלחת המהלך. מטרתם העיקרית הייתה להגיע לידי פשרות שיאפשרו למשתתפים רבים ככל האפשר לתמוך בתוצר הסופי, והם קבעו את כללי המשחק בהתאם. על מנת להגדיל את חופש התמרון של הנציגים ולבודד אותם מלחצים של בוחריהם או של חברי הקונגרס הכלל-יבשתי, הדיונים היו סגורים וחסויים, ותוכנם כמעט לא התפרסם בתקשורת. הוחלט גם לא לקיים את רוב הדיונים כוועידה פורמלית, אלא לאמץ מסורת אנגלית ולפעול כמוסד הנקרא "ועדת כולם", שיש לו כללים מיוחדים – בראש ובראשונה העיקרון שעל כל נושא ניתן לבקש הצבעה חוזרת. במקביל התקבלה החלטה לא לרשום את ההצבעה של כל אחד ואחד מן הנציגים, כדי לאפשר גמישות מרבית למי שירצה לשנות את הצבעתו.9 החיסיון ועקרון ההצבעה החוזרת נועדו לתת לנציגים תחושה של חירות לבחון הסדרים שונים, ולאפשר להם לשנות את דעתם תוך כדי התקדמות הדיונים. כמו כן, הנציגים יכלו להחליט לא רק לגבי כל נושא לגופו, אלא גם מתוך ערנות למכלול ההסדרים האחרים שהתגבשו. מבנה זה של דיונים אִפשר להגיע לפשרות כואבות, שכן המשתתפים נהנו מן החופש להסכים לרעיון מסוים בתנאי שיתקבלו רעיונות אחרים, בלי לחשוש כי כל נקודה שתוכרע תיעשה מיד נקודת המוצא לדרישה לוויתורים נוספים.
אולם, המרכיבים הפרוצדורליים לבדם לא היו מספיקים להצלחת הוועידה. היו לפחות שתי נקודות שבהן חילוקי הדעות היו עמוקים, ולגביהן אימוץ הפתרון שנראה חיוני לחלק מן המשתתפים היה הופך את החוקה כולה לבלתי קבילה עבור אחרים. הצלחת ועידת פילדלפיה התאפשרה כי בשתי הנקודות ידעו הצדדים להגיע לידי פשרה. המחלוקת הראשונה נבעה מחששן של המדינות הקטנות כי כוחן, מעמדן ואף עצמאותן ייפגעו אם תיקבע שיטת ייצוג לבית המחוקקים לפי גודל האוכלוסייה בלבד. מדינות אלה תמכו בהצעת ניו ג'רסי, שקיבלה את רוב האלמנטים של הצעת וירג'יניה, אך קבעה כי הייצוג בבית המחוקקים יהיה לפי מדינות, כמו בקונגרס הכלל-יבשתי. המבנה שאומץ לבסוף נקרא "הפשרה הגדולה": סנאט ובו ייצוג של שני סנאטורים למדינה, בלי קשר לגודל אוכלוסייתה, ובית נבחרים גדול יותר, שהייצוג בו יחסי לגודל האוכלוסייה. כדי לשכנע את המדינות הקטנות שהסדר זה לא ישונה לאחר שהן יאשררו אותו, נקבע כי הייצוג השווה בסנאט לא ישתנה בלי אישור של כל מדינה שתיפגע מצעד זה.10
הנציגים נחלקו עמוקות גם בסוגיית העבדות. כלכלת מדינות הדרום הייתה מבוססת על עבדות. בחיסול העבדות, ואפילו בהגבלה או במיסוי כבד על ייבוא עבדים, היה איום של ממש על אורח החיים שלהן. לכן טענו נציגי המדינות האלה כי העבדות היא עניין פנימי של כל מדינה וכי הממשל המרכזי לא יורשה לעסוק בו. עם זאת, הם התעקשו שהעבדים יובאו בחשבון לצורך מיסוי וייצוג.11 בצפון הייתה מודעות להיבט הכלכלי והפוליטי של סוגיות אלה, אולם בין נציגיו היו שהתנגדו לעבדות בתוקף רב גם על בסיס מוסרי.12 שוב, התוצאה הייתה פשרה: אין בחוקה כל התייחסות לפגם המוסרי שבמוסד העבדות. הוכרז במפורש כי ייבוא עבדים הוא עניין פדרלי, אך הוגבל המיסוי שמותר להטילו בגין ייבוא כזה, והוכרז כי זכותן של המדינות להחליט על הגירה או על ייבוא של עבדים לא תוגבל לפני שנת 1808. בנושא המיסוי והייצוג הוחלט לתת ל"אנשים אחרים", דהיינו עבדים, ערך של שלוש חמישיות של אדם חופשי ומשלם מסים.13
החוקה שגובשה בפילדלפיה לא הייתה רק שינוי מהותי של תקנות הקונפדרציה, אלא גם סטייה מדרך השינוי שנקבעה בהן. לשינוי תקנות הקונפדרציה נדרש אישור של בתי המחוקקים של כל שלוש-עשרה המדינות, ואילו הצעת החוקה קבעה כי היא תאושרר על ידי ועידות חוקתיות מיוחדות במדינות השונות, וכי אשרור של תשע מדינות יספיק כדי להכניס אותה לתוקף באותן מדינות.14 היו שיקולים עקרוניים ופרגמטיים כאחד שעמדו מאחורי ההעדפה לוועידות חוקתיות מיוחדות, שתיבחרנה על ידי הציבור כדי לדון בנושא אשרור החוקה, במקום שתי האפשרויות האחרות שהועלו – אישור בבתי המחוקקים של המדינות, ואשרור במשאלי עם בהן. החוקה המוצעת קראה לפיחות משמעותי בכוחם של בתי-המחוקקים של המדינות, וסביר היה לחשוש כי אלה לא ישמחו לתמוך בה. בנוסף, היו לזה סיבות כבדות משקל של מדיניות חוקתית: הוצאתה של ההכרעה מבתי המחוקקים הייתה קשורה לרצון שהחוקה החדשה תזכה בתמיכה רחבה ככל האפשר. את הפנייה לעם, ולא לבתי המחוקקים, ניתן היה להצדיק גם במסורת הפוליטית המושרשת של המהפכה הפוריטנית, שלפיה מקור הסמכות העליון הוא העם, ועל הממשל להיות מבוסס על הסכמתו. משיקולים אלה נראה כי הדרך הטבעית לאשרור החוקה הייתה צריכה להיות משאלי עם, אולם בקו המחשבה של מעצבי החוקה שזור היה פחד מן השיפוט הבלתי מתוּוך של העם, העלול להיות חשוף ליצרים ולמניפולציות. מנגנון האשרור שנבחר משקף היטב את המתח בין רצונם של האבות המייסדים לקבל תמיכה רחבה, ובין חששם העמוק מפופוליזם בלתי מבוקר.
בסיום הוועידה, ב-17 בספטמבר 1787, חתמו על ההצעה לחוקה 39 נציגים מתוך 55 שהשתתפו בדיונים. למרות זאת, המעמד תואר כהסכמה פה אחד מפני שכל המשלחות שנכחו בוועידה תמכו בחוקה.15תוצאה זו אף תוארה על ידי רבים, לרבות ושינגטון ומדיסון, כ"נס".16 בעקבות החלטת הוועידה, רוב הנציגים קיבלו על עצמם את ההבחנה הקריטית בין ניסיונות להשפיע על המסמך ולשפר אותו תוך כדי הדיונים, ובין העמדה הציבורית שעליהם לנקוט לגבי החוקה שהתגבשה. המסמך לא שיקף את המאוויים של איש בשלמותם, אבל רוב גדול של הנציגים סברו כי הוא ביטא את הפשרה הטובה ביותר שניתן היה להשיג, וכי פשרה זו הייתה עדיפה בהרבה מן המצב הקיים. פרנקלין היטיב לבטא תחושה זו מיד לפני ההצבעה, כשאמר בנאומו: "אני מודה שאינני מרוצה לחלוטין מן החוקה הזאת כעת... אני מסכים לחוקה זו משום שאיני מצפה ליותר טובה ממנה, ואינני בטוח שהיא אינה הטובה ביותר".17
החוקה המוצעת עברה את המכשול הראשון תוך ימים ספורים, כאשר הקונגרס הכלל-יבשתי החליט להעביר אותה למדינות לאשרור בדרך שנקבעה בחוקה, למרות תרעומתם של חבריו על כך שוועידת פילדלפיה חרגה מן המנדט שניתן לה. המכשול השני, תהליך האשרור, היה הרבה יותר מורכב וארוך, וכלל זימון ועידה חוקתית מיוחדת בידי בית הנבחרים בכל מדינה, בחירת הנציגים לוועידה בבחירות מיוחדות, כינוס הוועידה שנבחרה, קיום דיונים ארוכים, קבלת החלטות, ודיווח של הוועידה לקונגרס הכלל-יבשתי. ברוב המדינות היה מאבק עז ודיון סוער בוועידה החוקתית, ובחלק מן המדינות ההצבעה הייתה צמודה. וירג'יניה וניו יורק, שתי מדינות חיוניות להצלחת האיחוד החדש, אשררו את החוקה רק לאחר שהמדינה התשיעית שאשררה אותה, ניו המפשייר, קיבלה את החלטתה ביוני 1788. בווירג'יניה, המדינה בעלת האוכלוסייה הגדולה ביותר, לחם מדיסון נגד טיעוניו בעלי העוצמה של פטריק הנרי, אשר החרים את ועידת פילדלפיה בטענה שהוא "הריח עכברוש" בעצם כינוסה.18 החוקה אושררה שם בסוף יוני אחרי שתומכיה הסכימו לקבל דרישה פורמלית להוסיף מגילת זכויות. בניו יורק, המילטון, בעזרתו של ג'יי, היה צריך לגייס את כל כוחותיו הרטוריים וכשרונותיו הפוליטיים, וייתכן כי רק הידיעה על האשרורים בניו המפשייר וּוירג'יניה הכריעה את הכף בסוף יולי.
בתחילת 1789 כוננו הסנאט ובית הנבחרים על פי החוקה, ובאפריל הושבע ג'ורג' ושינגטון כנשיאה הראשון של ארצות-הברית. במאי 1790 גם רוד איילנד השלימה עם המצב, קיבלה את החוקה והצטרפה לאיחוד. בינתיים העביר מדיסון בבית הנבחרים ובסנאט רשימה של תיקונים לחוקה, שכללה את מגילת הזכויות. בספטמבר 1789 הצביע הקונגרס בעד עשרה מן התיקונים האלה, לרבות חופש הדיבור, חופש ההתאגדות וזכויות יסוד אחרות. תהליך האשרור בידי ועידות החוקה במדינות היה ממושך, ורק בדצמבר 1791 אושררה מגילת הזכויות סופית. היה ויכוח בשאלה אם ראוי להוסיף את מגילת הזכויות כחלק אינטגרלי מן החוקה או להכניס אותה כ"תיקונים". ההחלטה שהתקבלה בסוף, להכניס אותה כתיקונים, מדגישה את ההבחנה החשובה בין כללי המשחק של המשטר ובין זכויות היסוד: חברי ועידת פילדלפיה סברו כי החוקה יכולה וצריכה להתמצות בכללי המשחק הקובעים את משטר הפדרציה, ואילו התיקונים מבטאים את השאיפה לעגן בחוקה גם את מגילת הזכויות. בכך הושלמה מלאכת החקיקה של החוקה האמריקנית, יותר מארבע שנים אחרי כינוס ועידת פילדלפיה ועשור וחצי אחרי שהוכרזה עצמאותן של המושבות.
 
ג
מאמרי הפדרליסט נכתבו ופורסמו לאחר ועידת פילדלפיה, תוך כדי המאבק על אשרור החוקה בידי המדינות. הם היו חלק מספרות פובליציסטית ענפה, אשר נכתבה על ידי תומכיה ומתנגדיה של החוקה המוצעת.19 אכן, הדיון בחוקה גרם לפולמוס ציבורי שהמדינות האמריקניות לא ידעו כמותו קודם לכן.20 מטרת מאמרי הפדרליסט הייתה לעודד תמיכה בחוקה, והם כוונו בעיקר אל מוקד התנגדות חשוב, מדינת ניו יורק, בתקווה לשכנע את הציבור לבחור בנציגים שיתמכו בחוקה ולשכנע את חברי הוועידה הנבחרים לאשרר אותה. לעומת שאר הספרות הפובליציסטית בעניין החוקה, רק מאמרי הפדרליסט נכתבו כסדרה, עם מתווה כולל וסקירה שיטתית של הנושאים.
יוזם הסדרה היה אלכסנדר המילטון, שגייס את ג'יימס מדיסון ואת ג'ון ג'יי למשימה. בחירתם בשם הסדרה, הפדרליסט, שיקפה את הטקטיקה של מחייבי החוקה, אשר אימצו את השם "פדרליסטים" כי למונח "פדרליזם" היה ערך אמוטיבי חיובי בארצות-הברית, וניתן היה לפרש אותו הן כתמיכה בממשלה מרכזית חזקה, והן כהקפדה על שמירת זכויותיהן של המדינות הנפרדות.21 בזמן פרסום המאמרים, מעט מאוד אנשים ידעו מי עומד מאחורי שם העט של כותבי הפדרליסט, "פובליוס", וזהות הכותבים של המאמרים הספציפיים לא נודעה סופית עד היום.22
הבחירה בשם אחד שיקפה לא רק את הרצון להסתיר את העובדה שמדיסון אינו ניו יורקי וששניים מן המחברים מגנים על מסמך שהם עצמם יזמו וקידמו, אלא גם סיבות עמוקות יותר. פובליוס הוא יותר מאשר המילטון, מדיסון וג'יי, כי הוא דמות ציבורית פוליטית, המתפקדת כמדינאי חוקתי "טהור", וטוענת לאימוצו של מבנה חוקתי ברור שיהווה מסגרת ארוכת טווח לפעילות הפוליטית של החברה שהיא מכוננת. פובליוס, כדמות חוקתית, מאמין באמת ובתמים כי אימוץ החוקה הוא הדבר הנכון לכל הקבוצות ולכל המגזרים. לכן הוא מקבל על עצמו תפקיד שאפתני: להגן על החוקה בלי לגלות את אישיותו ואת האינטרסים המיוחדים שלו ושל קבוצת ההתייחסות שלו. בתור שכזה, פובליוס מתעלה מעל המחלוקות הפנימיות בין מחבריו גם לגבי ההסדרים החוקתיים, ובוודאי לגבי עמדות פוליטיות מהותיות במסגרת של "פוליטיקה רגילה", בדיוק מפני שהוא מאוחד בהסכמה כי ארצות-הברית זקוקה בדחיפות לחוקה מכוננת וחזקה, שתקבע את כללי המשחק המשותפים.23
מאמרי הפדרליסט בוחנים בצורה שיטתית ומקיפה את הפגמים במצב הקיים, את הנחות היסוד העומדות ביסוד החיפוש אחר מבנה חוקתי מתאים, ואת הטיעונים המרכזיים בעד ונגד צורת השלטון המוצעת. לפיכך הם מציגים טיעונים העשויים להיות בני-תוקף גם במדינות אחרות המתמודדות עם בעיות דומות. יתר על כן, המאמרים משמשים דוגמה איך לנהל דיון מעמיק בסוגיות מרכזיות העומדות להכרעה. אף אם לדיון טוב יש רק השפעה מוגבלת על הצבעות כאלה, לצד אינטרסים, פחדים ושאיפות, ואף אם הדיון עצמו נשאר ברמות גבוהות של האליטות ואינו הופך לנחלתן של כל שכבות האוכלוסייה, אין ספק כי הפדרליסט מספק כאן הדגמה של דיון ציבורי לתפארת.24
על מנת לשכנע את הציבור האמריקני כי רצוי לאמץ את החוקה שגובשה בפילדלפיה, המחברים הציגו את הבעיות המבניות במצב הקיים, ואת הצורה שבה החוקה המוצעת פותרת אותן. חלק מן הבעיות האלה מיוחדות לאמריקה של סוף המאה השמונה-עשרה. אולם חלק גדול מהנחות היסוד על חברות אנושיות ועל הצרכים של ממשל תקין הן אוניברסליות, והניתוח שלהן ושל הפתרונות הנובעים מהן רלוונטי בכל מקום ובכל זמן. לכן, מן הראוי להעמיק ברעיונות אשר בפדרליסט.






התיאולוגיה הציונית של אליעזר ברקוביץ

דוד חזוני

על חשיבותה של המדינה במסורת היהודית

צ'ה גווארה: משיח חולה הדק

לוראן כהן

המהפכן הארגנטינאי חלם על עולם חדש, מתוקן - ואת הדרך לשם הקפיד לרצף בגופות

המשט לעזה והאי-סדר העולמי החדש

הראל בן-ארי

מי מנסה לשכתב את כללי המשחק של הזירה הבינלאומית?

פמיניזם עם שתי רגליים שמאליות

מרלה ברוורמן

תכניות חדשות להגמוניה הישנה

אוולין גורדון

'משפט ותרבות בישראל בפתח המאה העשרים ואחת', מאת מנחם מאוטנר


כל הזכויות שמורות, הוצאת שלם 2014